Log in

Het einde van de nationale legers

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 6 (juni), pagina 39 tot 42

Medio mei heeft de regering het licht op groen gezet voor de belangrijkste hervorming van het leger sinds de Tweede Wereldoorlog. Tegen 2015 moet de krijgsmacht kleiner, mobieler en beter uitgerust zijn, en vooral berekend op de nieuwe missies. Feitelijk is de hervorming een onderdeel van herstructureringen die vandaag ook in andere Europese legers plaatsvinden. Nu niet langer rekening gehouden wordt met de hypothese van oprukkende Russische troepen door de Centraal-Europese laagvlaktes, is de oude legerstructuur niet langer functioneel. Maar er is weerstand, ook binnen de Belgische krijgsmacht. En een Europees leger is nog niet voor morgen.

Niets zal nog zijn zoals voorheen, hoorden we na 1989. Het cliché is waar gebleken. Met enige vertraging leren we op tal van terreinen leven met de trendbreuk van dat revolutionaire jaar: de grotere mobiliteit op het continent, de migratiegolfjes, het minder homogeen worden van onze samenleving, de komende uitbreiding van de Europese Unie. Er is vanzelfsprekend weerstand tegen deze ontwikkelingen - en veel angst en onzekerheid, maar ze zijn onafwendbaar. Ook inzake defensie gaan de zaken nu schuiven. Na de ontbinding van het Warschaupact en de Sovjet-Unie is een verregaande betrokkenheid van de Verenigde Staten bij de Europese veiligheid niet langer evident.
In 1998, na een bijeenkomst in Saint-Malo, gaf het Verenigd Koninkrijk te kennen voortaan ook geïnteresseerd te zijn in een zelfstandige Europese defensie. Bovendien noemen neutrale landen zich vandaag niet-gebonden en nemen zij deel aan vredesmissies op het continent (Bosnië, Kosovo). Dat en het feit dat in het eengemaakte politieke Europa de opvatting van een soevereine nationale defensie ter discussie staat, vormen de achtergrond van de veranderingen die zich aankondigen in het Belgische leger.

Duidelijkheid

André Flahaut van de PS kan de geschiedenis ingaan als de hervormer van het Belgische leger. Of hij die ambitie ook kan waarmaken, zal onder meer afhangen van zijn bereidheid om de oppositie tegen zijn moderniseringsplan onschadelijk te maken. Want dat het plan vernieuwende dimensies bevat, is waar. Dat niet iedereen binnen de legerleiding de minister wil volgen, is eveneens waar. Het heeft wellicht met het laatste te maken dat we tien maanden op Het strategisch plan voor de modernisering van het Belgisch leger 2000-2015 hebben moeten wachten. Vroegere herstructureringsplannen werden hoofdzakelijk door militairen geconcipieerd en met name het plan-Delcroix van 1993 was een al te opvallend compromis onder militairen.

Het was er dan ook aan te zien. De macht van de afzonderlijke krijgsmachtdelen bleef onaangetast, aan fundamentele rationaliseringen kwam men niet toe, nieuwe opdrachten werden niet duidelijk gedefinieerd en een goede uitvoering bleef achterwege onder meer door de zeer trage vermindering van de personeelsaantallen. Voor het huidige herstructureringsplan tekenen niet alleen militairen. Politici hebben er in aanzienlijke mate aan mee geschreven én pogingen van de generale staf verhinderd om alsnog besparingen uit het recente verleden te recupereren zonder tot een fundamentele heroriëntering van de toekomstige opdrachten en taken te komen. Langetermijnplanning dus, over verschillende legislaturen, met de bedoeling om de geldstromen in het leger anders te verdelen.
Veel militairen vinden al lang dat de politiek nu maar eens moet zeggen wat er met de krijgsmacht moet gebeuren. Dat is nu dus gebeurd. Vredesmissies zijn voortaan even belangrijk als artikel V-opdrachten (in NAVO-verband), sterke punten - zoals luchttransport - moeten verder worden uitgebouwd, een eenheidsstructuur zal worden geschapen, en er wordt een begin gemaakt met het wegwerken van een van de grote knelpunten in het dossier: de scheve verhouding tussen personeelskosten, werkingsmiddelen en investeringen (in wederuitrusting). Iedereen kent dat probleem. Ons leger komt voortdurend in budgettaire nood omdat de vaste personeelskosten (te) hoog zijn (62 procent) en er te weinig geld overblijft voor investeringen. Komt daarbij dat de kosten voor (hoogtechnologisch) materieel snel kunnen oplopen, het onderhoud alsmaar meer geld vraagt en opleiding en betere honorering van gekwalificeerd personeel een groeiende last vormen, en je zit met permanente budgettaire onevenwichten.

De regering heeft nu alvast een paar zaken duidelijk gemaakt. Ten eerste moet niet op meer geld voor defensie worden gehoopt: elk jaar ongeveer 101 miljard (geïndexeerd) en dat tot 2015. We houden dus vast aan het vredesdividend. Ten tweede mag tegen die datum nog maximaal 45 procent van het budget naar personeel gaan en horen investeringen om en bij de dertig procent uit te maken. Concreet telt de krijgsmacht in het volgende decennium nog 39.500 manschappen. Tot slot kunnen, als de krijgsmacht gaat krimpen, de loodzware topstructuren van dat leger niet worden ontzien en moet er aan de basis meer volk worden gerekruteerd (en opgeleid) voor de vredesmissies.

Doorgedreven specialisatie

Zoals het plan nu voorligt, ziet het er op papier prima uit. Er is een duidelijke oriëntatie naar de nieuwe missies en er bestaat een aanzet voor een nieuw organisatiemodel, uitgaande van capaciteiten en niet van de bestaande machten. Ook budgettair zijn de krijtlijnen getrokken. In onze ogen is het budget overigens nooit het grootste probleem geweest, het is de ‘foute’ besteding van de middelen die een aantal operationele problemen genereert. Daarom moeten er keuzen worden gemaakt. En wellicht moeten die keuzen nog scherper worden bepaald dan vandaag in het plan is gebeurd. Waarom? Omdat dit plan nog sterk het verlangen uitademt ‘om alles te blijven doen’. Het gaat uit van het behoud van alle machten, het bevat boodschappenlijstjes van de verschillende machten die nog behoorlijk ambitieus zijn (met misschien een uitzondering voor de zeemacht) en veel taken blijven behouden. De vraag is of dat laatste nog wel kan. Wij gaan er eerder van uit dat, bij het behoud van alle machten, nog meer doorgedreven moet worden gespecialiseerd.

Als in het kader van de oprichting van een 60.000 man sterke snelle interventiemacht (EU-beslissing in Helsinki) een accentverlegging is gewenst van de klassieke verdediging van het grondgebied (artikel V-opdrachten) naar meer actieve deelname aan vredesmissies, dan horen er op de eerste plaats meer parate troepen te komen, met flexibele inzet, goed uitgerust en goed gehonoreerd. Die accentverlegging is aanvaard, maar nergens wordt dat objectief ambitieuzer gekwantificeerd dan de huidige 1000 man. Niet in de laatste plaats heeft dat te maken met het uitblijven van een verdere reorganisatie van de landmacht, meer aantrekkelijke rekruteringsvoorwaarden en de bereidheid om een aantal taken af te stoten.
Behalve het gevaar van een blijvende versnippering van het investeringsbudget, zitten er nog een paar wolfijzers en schietgeweren in dit plan. Feitelijk kan er alleen geld worden vrijgemaakt voor investeringen via een vermindering van de krijgsmacht naar 39.500 manschappen. Dat is de achillespees van de hele onderneming. Daarom ook heeft de regering een tweetal speciale enveloppen voorzien, maar het is zeer de vraag of die zullen volstaan om een operatie te doen slagen waarbij geen verplichte afdankingen mogen vallen. Wellicht zullen dus in de komende jaren elders nog uitgaven moeten worden geschrapt. Bovendien is het halen van dit objectief niet alleen een kwestie van centen. Binnen de rangen van de krijgsmacht bestaat er oppositie tegen dit plan en gevreesd moet worden dat de minister met sluikse kaderuitbreidingen zal worden geconfronteerd.

Daarom moet er nu snel worden gehandeld. Nog voor het einde van het jaar moet de kaderwet worden gewijzigd die de aantallen regelt voor de verschillende categorieën. Op die manier kan de regering aangeven hoe zij op een gefaseerde manier de aantallen wil verminderen. Gelijktijdig dient zij ook maatregelen te nemen om de aantrekkelijkheid van de uitstap- en overstapformules naar een civiele job bij de overheid te bevorderen en de aanwerving van jonge vrijwilligers aan te moedigen. Want ook dat laatste is niet evident, leert de Nederlandse ervaring. Daar schakelde het leger een interimbureau in om 500 jonge rekruten aan te werven. Zegge en schrijve vijftien man tekende een contract.

Europa

Taaie maatschappelijke structuren laten zich niet hervormen tegen de wil in van een belangrijk deel van hun leidingen. Dat leren de hervormingen van de ambtenarij, het gerecht of de rijkswacht. Met het leger zal het niet anders gaan, zeker als uitgerekend socialisten de hervorming superviseren. We hebben immers te maken met een apparaat, dat lange jaren een eigen logica heeft gevolgd en dat betutteling van buiten uit al snel bestempelt als het in gevaar brengen van lijf en leden van de soldaten. De minister zal dus bondgenoten nodig hebben bij de modernisering van dat apparaat. Voor zover wij kunnen zien, zijn die er ook, maar niet iedereen is ervan overtuigd dat zij finaal de doorslag zullen geven. Hier staan te veel carrières op het spel.
Volgens SP-fractieleider Dirk Van der Maelen is het daarom noodzakelijk dat het herstructureringsproces bewaakt wordt door een externe manager, die de minister terzijde staat en zesmaandelijks rapporteert over de voortgang van dat proces aan het parlement. Dat de minister deze gedachte niet genegen is en de hervorming wil toevertrouwen aan het operationeel commando (COPS), lijkt logisch. Toch zal hij snel merken met welke felle interne oppositie hij te maken krijgt, om te beginnen bij het doordrukken van de nieuwe eenheidsstructuur en het afschaffen van de heersende verdeelsleutels tussen de machten. De technische argumenten van de militairen lijken altijd beter dan de politieke visie van de minister. En er is altijd de druk van de NAVO en de positie van België in het bondgenootschap als ultiem argument.

Daarmee zijn we bij de essentie van het moderniseringsverhaal gekomen. Het gaat niet alleen om het Belgische leger en het scheppen van een doeltreffend militair instrument. De kwestie is dat Europa vandaag niet beschikt over een dergelijk instrument, omdat de middelen versnipperd zijn en tot dusver nooit op een efficiënte wijze zijn samengevoegd. De cijfers zijn sprekend. In vergelijking met de Verenigde Staten - die jaarlijks 260 miljard dollar aan defensie uitgeven - spendeert Europa 200 miljard dollar, terwijl de output slechts 20 à 25 procent bedraagt van de Amerikaanse output. Aan die versnippering moet er dus een einde komen.
Als Europa meer voor zijn eigen veiligheid gaat instaan, en dat is de historische tendens na een halve eeuw van Amerikaans-Russische dominantie op het continent, dan zal er prioritair moeten worden gewerkt aan het identificeren van Europese synergieën inzake defensie, aan het wegwerken van ‘doublures’, aan het onderhandelen van operationele taakspecialisatie binnen de NAVO en de Europese defensie-instellingen, aan de gecoördineerde aanschaf van materieel, aan het poolen van strijdkrachten en aan het organiseren van gezamenlijke opleidingen. Doet men dat niet, dan zal er altijd geld tekort zijn voor defensie. Dan zullen de Europese tekorten inzake defensie - met betrekking tot luchttransport, intelligence, flexibel inzetbare troepen - niet kunnen worden weggewerkt. En komt er evenmin een meer evenwichtige verhouding met de Verenigde Staten binnen de NAVO.

Europees leger

Het siert de paars-groene regering dat zij oog heeft voor deze nieuwe logica. Er bestaat immers geen overtuigend argument dat zegt dat elk van de nationale legers alles moet blijven doen (lees: dat alles verder vijftienvoudig (EU) of negentienvoudig (NAVO) moet gebeuren). Dat is niet langer vol te houden in de peperdure hoogtechnologische militaire wereld. Specialisatie en samenwerking zijn nodig, niet alleen om de deugd van de spaarzaamheid te beoefenen, maar ook omdat we niet inzien waarom er naast één munt ook niet één leger kan komen in Europa. Het relatieve verlies aan nationale soevereiniteit dat die opvatting impliceert, is natuurlijk een harde noot om te kraken. Vooral voor de grote landen die daar nog allesbehalve aan toe zijn. Veel minder voor de kleinere landen, die met een beperkte soevereiniteit hebben leren leven en dus makkelijker het voortouw kunnen nemen ter zake. De visie die vandaag op dat vlak gevraagd wordt, kan door landen als België worden uitgedragen.

Voorlopig heeft deze regering ervoor gekozen om geen concreet (specialisatie)voorstel aan de bondgenoten over te maken. Zij is maar al te blij dat Solana en Robertson met een welwillend oog van de reorganisatie van onze krijgsmacht hebben kennis genomen. Officieel heet het ook dat de wijzigingen in de structuur van onze verplichtingen ten opzichte van de NAVO moeten worden overlegd met het bondgenootschap. Toch zou het van enige visie getuigen, mocht deze regering een veel duidelijker signaal geven dat zij in de toekomst vooral wil investeren in een van onze sterke punten, namelijk het luchttransport. De aankoop van het FLA-vliegtuig ter vervanging van C-130’s, is in dat verband een positieve beslissing.
Ook het feit dat de regering verkoos om niet in de ontwikkelingsfase van de Joint Strike Fighter te stappen en ter zake geen enkel financieel engagement aan te gaan, laat de poort open voor een substantiële deelname aan het toekomstige Europees luchtvrachtcommando. Zoals André Flahaut het onlangs in de Financieel-Economische Tijd formuleerde: ,, Het Belgische voorzitterschap van de Europese Unie - in de tweede helft van volgend jaar - wordt wellicht cruciaal voor de convergentie op het vlak van een Europese defensie’’.

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 6 (juni), pagina 39 tot 42