Abonneer Log in

Steden gebruiken of misbruiken

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 7 (september), pagina 25 tot 30

De gemeenteraadsverkiezingen staan voor de deur. De grote steden staan in deze periode dan wel in de belangstelling van de beleidsmakers, maar op meer dan wat lippendienst en beloften moeten de stedelingen allicht niet rekenen. Het stedenbeleid is te versnipperd en specifieke problemen worden niet voldoende onderkend.

De laatste statistieken waren weinig verrassend: nog steeds verliezen steden inwoners en met hen verliezen ze koopkracht, belastinginkomsten en vitaliteit. Die laatste dingen vermoeden we alleen maar, want het is niet omdat mensen niet langer wonen in de stad, dat ze er helemaal niet meer komen. Mensen zijn niet alleen woonbehoeftig, ze zijn ook consument, werknemer, zelfstandige, toerist, horecabezoeker, cultuurfreak of festivalganger. Voor dat alles gebruiken ze de stad. Dat bewijzen dan weer cultuurstatistieken, bezoekersaantallen en omzetcijfers van sommige winkeliersverenigingen.
Op zich is dat goed nieuws, maar het dreigt de stad op lange termijn wel te reduceren tot een plek van vermaak en vertier, mooi om zien, maar dan eerder voyeuristisch schoon. Er is immers maar een zeer afstandelijke betrokkenheid met het object dat bekeken wordt. De voyeur voelt zich allerminst verantwoordelijk voor dat wat hij ziet en op ieder moment kan de voyeur alleen beslissen om de andere kant op te kijken.

Fout

Daarin ligt de verklaring voor het feit dat er nu al jaren zichtbaar van alles fout loopt in de steden zonder dat daar eens op een doordachte en volgehouden manier ingegrepen wordt. De voyeurs zijn in dat opzicht nog niet het ergste soort. Er zijn er ook die zich zwaar vergrijpen aan onze steden zonder stil te staan bij de consequenties. Hoe noem je anders het droppen van asielzoekers en steuntrekkers door landelijke OCMW’s? Wat met de tactiek van het nationale spoorbedrijf lom in bepaalde stadsdelen hoog spel te spelen met vastgoed en de stedelijke ontwikkeling jaren af te remmen? En het lichtzinnig afzakken naar stadswijken van nationale politici op zoek naar wat stemmen en pakkende mediaplaatjes? Daartegen blijft een ernstig en specifiek op de steden gericht beleid ook met de nieuwe regeringen ondraaglijk licht wegen.
In de aanloop naar verkiezingen zijn grote steden vaak de uitverkoren plek om zich politiek wat te profileren. Daar moet immers nog veel gebeuren, kan de nieuwe, transmoderne, multiculturele tijd vorm krijgen, zullen publieke ruimte en publieke voorzieningen nieuwe kansen krijgen. Kandidaat-politici zouden er zelfs graag komen wonen. Veel plannenkramerij maar al jaren niet echt gemeend. De meeste beleidsmensen zijn immers als de vele weldenkende burgers in dit land: het zijn in grote mate buitenmensen die, zoals Tom Lanoye ooit schreef, in hun met gerecupereerde baksteen opgetrokken fermettes, treuren om de gefnuikte eer van onze wereldsteden van weleer maar er voor geen geld ter wereld nog willen wonen. De buitenmens leeft wel van de stad, maar niet erin.

Pijnpunten

Straks, met de gemeenteraadsverkiezingen in het verschiet, zullen de grote vijf in ons land (Antwerpen, Gent, Brussel, Charleroi en Luik) dus weer eens wat extra belangstelling krijgen. De VRT-verkiezingsshow slaat zelfs zijn tenten op in het Antwerpse stadhuis, maar op meer dan wat lippendienst en goede bedoelingen moeten de stedelingen allicht niet rekenen. De buitenmens walst licht en gezwind over de steden heen, maar neemt ze au fond geen moment ernstig. In de ogen van de buitenmens zijn steden uiteindelijk maar gemeenten onder de honderden andere gemeenten in ons land. Wel valt er wat vaker ranzig nieuws te rapen. Het gevolg is dus dat we in ons land nergens staan met een grootstedenbeleid die naam waardig. Grosso modo zijn er drie pijnpunten. Het door paarsgroen aangekondigde stedenbeleid steunt niet echt op reële beleidsaandacht, vertrekt van een ontoereikende beleidsanalyse en een onhoudbaar gebrek aan solidariteit van een hoop potentiële medespelers zoals omliggende gemeenten of de Vlaamse Vereniging voor Steden en Gemeenten.

Toen de kiezer in juni 1999 de politieke kaarten krachtig dooreen schudde, dacht de stedelijke kiezer dat de troefkaart eindelijk kon worden uitgespeeld. Met de nieuwe regeringspartijen zat een volwaardig grootstedenbeleid in ons land er nu wel aan te komen. Een beleid dat de typische scheve positie van steden ernstig neemt: multifunctionele plekken die op een onhoudbare wijze hoge welvaart en hardnekkige achterstelling combineren. Een beleid dat de bestuurders van steden ook ernstig nemen, zonder te miskennen dat een stadsbestuur onmogelijk alleen de stad levend kan houden. Een grootstedenbeleid zoals Nederland het al jaren kent, met een duidelijke visie en voldoende middelen om op basis van harde afspraken complete steden te maken.
Met de christendemocraten was grootstedenbeleid jarenlang ondenkbaar. Christendemocraten spreken het stedelijk kiezerskorps minder aan en hebben er in het verleden alles aan gedaan om iedere vorm van favoritisme ten aanzien van de steden teniet te doen. Maar met paarsgroen kon het roer wel om. Voor groenen is stedelijk wonen de overtreffende trap van ecologisch verantwoord wonen. Sociaaldemocraten hebben de steden al jaren in handen en vinden er dus een groot deel van hun kiezers. Liberalen tenslotte weten natuurlijk ook dat in een stad vrijheid, welvaart en een open samenleving het beste gedijen.

Beleidsaandacht

De regeerakkoorden van juli 1999 zijn vervolgens voor de steden naar verwachting veelbelovend. Vlaanderen wil zoeken naar structurele oplossingen voor de grote steden Antwerpen, Gent en Brussel en ook naar een structurele aanpak voor de middelgrote steden. De Vlaamse regering wil daarbij af van de betuttelende manier waarop steden en gemeenten bestookt worden met omzendbrieven en de voortdurende verplichting om plannen en inventarissen op te maken. De Vlaamse regering wil daarom snel de grote steden uitnodigen voor een globale discussie over alle stedelijke problemen en de wijze waarop die met een meerjarenplanning in onderling overleg kunnen worden aangepakt. De federale regering mag mee rond de tafel zitten en het resultaat van de gesprekken moet richtinggevend zijn voor de rest van de regeerperiode. Dat treft want de federale regering zelf wil een samenwerkingsakkoord met de gewesten om een globaal en geïntegreerd beleid voor leefbare grootsteden uit te tekenen. De oorlogskas moet bestaan uit financiële enveloppen voor de steden.
Intussen kwam er aan Vlaamse kant een minister verantwoordelijk voor stedelijk beleid en aan federale kant een regeringscommissaris voor het grootstedelijk beleid. De beleidsbrief van de Vlaamse minister belooft concreet de oprichting van een Task Force die moet werken aan een Witboek met aanbevelingen voor het stedenbeleid de komende twintig jaar. Het Sociaal Impulsfonds wordt hernieuwd en er komt een Stadsvernieuwingsfonds. In zijn nota aan de ministerraad pleit de federale regeringscommissaris voor een Interministeriële Conferentie voor het Stedelijk Beleid, een op te richten fonds ter ondersteuning van de stedelijke beleidsvoeringen en een (groot)stedenobservatorium.

Aan potentiële daadkracht en bestuursdrukte is duidelijk geen gebrek. Maar vervolgens ging het behoorlijk fout in een rondje toppolitiek jobhopping. Bert Anciaux speelde om juridische redenen na een half jaar zijn stedenbevoegdheid kwijt. Minister Johan Sauwens nam dat over maar vond het niet nodig om stedelijk beleid in zijn titulatuur op te nemen. Tegelijkertijd vond Elio Di Rupo een andere baan. De federale economieminister Rudi Demotte ging hem vervangen in de Waalse regering en de regeringscommissaris voor het grootstedenbeleid Charles Picqué promoveerde prompt tot Minister voor Economische Zaken, met grootstedenbeleid in bijberoep. Een nieuwe regeringscommissaris voor de steden hoefde niet meer.

Karikatuur

En de steden? Die stonden erbij en keken ernaar. De contracten in het kader van het Sociaal Impulsfonds werden getekend voor de periode 2000-2002. De regeringscommissaris heeft een paar honderd miljoen voor iedere grote stad, maar dat is vooralsnog een cadeau zonder veel visie. Paarsgroen lijkt met het stedenbeleid te doen waarvoor het Nederlandse Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP) vier jaar geleden al waarschuwde: het springen van het ene beleidsproject naar het andere brengt veel bestuurlijke drukte met zich mee die beter zou worden aangewend voor de uitvoering van een effectief stedenbeleid. De oorzaken van grootstedelijke problemen liggen in economische en demografische ontwikkelingen die al decennialang gekend zijn. Zoals het SCP aangeeft, moet die continuïteit en niet de vluchtigheid van beleidsprojecten het uitgangspunt vormen voor een trendkerend stedenbeleid.
Een aantal beleidsmakers zal het met de bovenstaande politieke karikatuur van het stedenbeleid natuurlijk oneens zijn. Dat paarsgroen nu niets doet voor de steden ligt uiteraard aan de gemeenteraadsverkiezingen. Na 8 oktober worden de beleidsbrieven opnieuw bovengehaald en de beloftes alsnog waargemaakt. Mocht dat al zo zijn, dan verdient de beleidsanalyse toch nog wat bijsturing. In Vlaanderen kunnen we daarbij leren van de kritische doorlichting van het Nederlandse grootstedenbeleid.

Ontoereikende beleidsanalyse

Verwijzingen naar Nederland worden in Vlaanderen vaak wat kregelig afgedaan met de opmerking dat wij met het Sociaal Impulsfonds in wezen ook een stadsfonds hebben en dus het instrument bij uitstek voor stedelijk beleid. Niemand zal ontkennen dat het SIF op haar terrein de laatste jaren belangrijke stimulansen heeft gegeven voor een vernieuwd sociaal beleid. Toch sluit het niet altijd goed aan bij de aard en de omvang van problemen die het sociale ver overstijgen. Voorbeelden daarvan zijn arbeidsmarktproblemen, onderwijsuitval of herontwikkeling van bedrijfsterreinen.
De beleidsbrief van de minister geeft een van de pijnpunten zelf aan. Het SIF vertrekt immers van een achterstellingsvisie op steden en een vertaling van stadsproblemen in sociale problemen. Steden krijgen middelen op basis van achterstellingsscores zoals het aantal steuntrekkers, de aanwezigheid van migranten, het aantal jongeren in de bijzondere jeugdbijstand, het aantal werklozen of het aantal woningen zonder klein comfort. Steden moeten zichzelf kapot problematiseren om aan impulsgeld te geraken. Op die manier zijn steden in de loop der jaren vergeten dat zij toch ook nog heel wat kansen hebben, potentiële ruimte, potentieel fysiek en menselijk kapitaal om te investeren in een nog sterkere sociale en economische positie.

Stedelijke problemen zijn heel vaak economische problemen waar mensen en organisaties op basis van hun betalings- en investeringsbereidheid op afkomen of ervan weglopen. Het komt erop aan om in de analyse van het stedenbeleid veel meer aantrekkelijke troeven uit te spelen op dat terrein om mensen te verleiden: de stad als aantrekkelijke banenpool, de stad met een potentieel ruime arbeidsreserve, de stad met vele hectaren eigentijds te ontwikkelen ruimte voor gewenste en dus niet hinderlijke bedrijvigheid, de stad met vele aren zinvol te bestemmen binnenstedelijk groen, de stad met de nabijheid van een immens hoog cultureel aanbod. Wanneer het SIF vernieuwd wordt moet het roer in die zin om. En dan komt het erop aan veel selectiever gemeenten te honoreren dan nu het geval is. In Nederland is men gestart met de grote vier en zit men op dit moment met de G25. Andere gemeenten kloppen daar ongegeneerd aan de deur, maar debatteren tenminste openlijk en op basis van ontwikkelingsprogramma’s over hun mogelijke toetreding. Bij ons lijkt het devies toch nog altijd te zijn om met zeer technische berekeningen zoveel mogelijk gemeenten toe te laten.
Als Gent en Antwerpen twaalf procent van de Vlaamse bevolking tellen en goed zijn voor een derde van de Vlaamse bedrijfsomzet en een kwart van de toegevoegde waarde in Vlaanderen, verdienen die dan niet omwille daarvan alleen genereus stadsexpansiesteun? De berekeningen moeten niet alleen kijken naar welk slag er woont in de stad, maar wel wie er allemaal gebruik van maakt. Het is ontoelaatbaar dat tot op vandaag de Vlaamse Minister voor Stedenbeleid steden wandelen stuurt met de boodschap dat ze in het kader van het SIF al een voorkeursbehandeling genieten.

Pijlers

Inhoudelijk moet een SIF, geschoeid op de leest van een meer economische welvaartsaanpak, de tientallen projecten en programma’s gaan stroomlijnen rond drie grote pijlers: een economische pijler waarin werk en economie centraal staan, een fysieke pijler met ruime aandacht voor ruimtelijke planning, mobiliteit en huisvesting en een sociale pijler waarin gewerkt wordt aan vermindering van criminaliteit en overlast, tegengaan van sociaal isolement en een gelijke-kansenbeleid op sociaal-cultureel vlak Het SIF combineert op dit moment allerlei maatregelen door elkaar, er gebeurt van alles met de meeste goede bedoelingen, maar uiteindelijk komt die versnippering de effectiviteit van het beleid niet ten goede.
Met de opdeling in pijlers kan duidelijker worden gemaakt hoe met succes een bepaald probleem kan worden aangepakt. Waar nu bijvoorbeeld de wijkaanpak uitgespeeld wordt als een oplossing voor alle problemen, zal met de verschillende pijlers al vlug blijken dat de economische pijler veel moeilijker in de wijk in te passen valt dan de sociale. Problemen rond leefbaarheid, veiligheid of sociale cohesie kan je wel op wijkniveau aanpakken, maar niet werkloosheid of een gebrek aan innovatief ondernemerschap.

Het pleidooi voor de uitbouw van het SIF langs drie pijlers staat haaks op de plannen om naast het SIF nog een stadsvernieuwingsfonds op te richten op Vlaams niveau en een enveloppebeleid op federaal niveau. Een van de grote verwezenlijkingen van het Nederlandse grootstedenbeleid was nu net de ontschotting, het weghalen van schotten tussen fondsen en departementen om die te integreren in één globale pot. Het is niet al goud wat blinkt benoorden de Moerdijk, maar hun ontschotte aanpak verdient toch wel wat navolging te krijgen in ons land.

Vernieuwing

Voor het overige sommen de beleidsbrieven die de SIF-vernieuwing moeten schragen wel omstandige lijstjes op van knelpunten, uitdagingen, hefbomen en instrumenten die steden kunnen helpen, maar de aandacht ligt daarbij sterk op nieuwerwetse bestuurlijke voorstellen in plaats van op een innovatieve aanpak van de problemen zelf. Op een moment dat niemand goed weet hoe we langdurig werklozen of allochtone werkzoekenden alsnog aan een baan kunnen helpen en er dus nood is aan visievorming en nieuwe voorstellen, wordt nu te pas en te onpas gesproken over de lokale dimensie van het werkgelegenheidsbeleid. Dat is een bestuurlijke vernieuwing die op zich toe te juichen valt, maar waarvan niet meteen duidelijk is of dat fundamenteel de arbeidsmarktpositie van werkzoekenden in steden zal verbeteren als daaraan niet tegelijkertijd ook nieuwe instrumenten worden gekoppeld en een fundamenteel vertrouwen van bovenlokale overheden in stedelijke overheden.
De beleidsanalyses hebben bij uitbreiding wel wat last van dergelijke bestuurlijke dogma’s: favoriete noties zoals ,,integraal, inclusief en geïntegreerd beleid’’ (hangt alles wel met alles samen en drijft het discours rond beleidsintegratie niet vaak het vergaderritme onnodig op?), ,,interactief beleid’’ (verwacht men niet teveel van de participatie van burgers en mogen burgers, als ze actief zijn, dat zijn als burger of alleen maar in hun rol als steuntrekker, langdurig werkzoekende of migrant?), ,,publiek-private samenwerking’’ (kan iemand eens uitleggen hoe PPS en dus het bedrijfsleven buiten de fysieke pijler wil bijdragen tot de sociale of de arbeidsmarktpoot van de economische pijler?) en ten slotte de wijkaanpak (zie hierboven). Stedenproblemen zijn problemen van vlees en bloed die niet altijd gediend zijn met een batterij aan vage bestuurlijke noties die te weinig in vraag worden gesteld.

Solidariteit en territorialiteit

Een opvallende lacune in de beleidsanalyse is dan weer de stilte rond mogelijke solidariteitsmechanismen en samenwerkingsverbanden tussen steden en hun brede omgeving. De beleidsbrieven trappen in dezelfde val als het Sociaal Impulsfonds: ze sluiten de steden op in hun territoriale grenzen en verzwijgen de stevige relaties tussen de stad en de omliggende gemeenten. Steden zijn knooppunten van economische activiteit en hebben in een gemondialiseerde economie die positie behouden. Waar enkele jaren terug met de opkomst van de nieuwe economie gedacht werd dat plaats er niet meer langer toe zou doen, blijkt nu dat grote steden de centrale beslissingsplekken zijn gebleven voor het bedrijfsleven.

In meerdere opzichten behouden steden hun centrumfunctie voor de brede omgeving en dus moeten we stedenproblemen grotendeels als agglomeratieproblemen bekijken. Die insteek plaatst steden ook in een positiever daglicht. Met de dagelijkse instroom van mensen die niet in de stad komen wonen maar er wel komen werken, winkelen, kunst en cultuur beleven of verpozen, krijgt de stad een heel andere dynamiek en wordt duidelijk dat omliggende gemeenten hiervan in grote mate mee profiteren. Achterstellingscijfers zijn niet bij machte om dat beeld op te roepen.

Een territoriaal stedenbeleid doet steden bovendien teveel op zichzelf terugplooien, een positie waarin steden teveel verantwoordelijkheid krijgen, gedoemd zijn om te falen en alleen al daarom op een bepaald moment de verantwoordelijkheid van anderen niet meer ter sprake mogen brengen. Zowel aan de kansenzijde als aan de probleemzijde dragen gemeenten uit stedelijke agglomeraties een verpletterende verantwoordelijkheid voor de welvaartspositie van steden. Het is aan de bovenlokale regeringen om dat thema in het kader van het stedenbeleid veel hoger op de agenda te zetten en het dus toch maar weer te hebben over stadsgewesten, te hoge belastingen in steden en solidariteits- of centrumfunctiebijdragen van landelijke gemeenten.

Onheilspellend

Nu het regionaal economisch beleid met streekcharters en dergelijke opnieuw hoog op de agenda staat, moet vanuit het stedenbeleid aangedrongen worden op een versterking van de stedelijke centra daarbinnen. Aan federale kant is de term agglomeratie al een voetnootvermelding waard, maar aan Vlaamse kant blijft het hier onheilspellend stil. Ooit moet de buitenmens maar eens narekenen hoeveel tijd hij of zij doorbrengt in de stad en hoe stadsbewoners mee betaald hebben voor de comfortabele tijd die de buitenmens buiten de stad kan doorbrengen. Een inhoudelijk sterke aanloop naar gemeenteraadsverkiezingen kan daarom niet anders dan een sterke invloed hebben op gewestelijk en nationaal beleid.

Samenleving & Politiek, Jaargang 7, 2000, nr. 7 (september), pagina 25 tot 30