Log in

Het Belgisch migratiebeleid: gedoemd te mislukken?

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 3 (maart), pagina 19 tot 23

In 2000 hebben 42.198 mensen een asielaanvraag ingediend in België. Een record. Ook 1986 was een recordjaar. Het aantal asielaanvragen in België kende dat jaar een forse opstoot: 7.644 personen vroegen asiel aan, meer dan het dubbele van het aantal aanvragen van 1984. Dit was geen uitzonderlijke situatie: zowat overal in Europa stijgt het aantal asielaanvragen vanaf het midden van de jaren tachtig. De gestadig toenemende druk werd politiek vertaald door een carrousel aan wetswijzigingen die nog steeds aan de gang is. Het beleid en de instanties worden steeds weer aangepast aan de noden van het ogenblik. Verdienstelijk, zoveel is zeker, maar naar enige visie is het bijzonder hard zoeken.

Migratiedynamiek

De asielproblematiek is ondertussen de wieg ontgroeid, maar het volle wasdom is nog lang niet bereikt. We hebben te maken met een stevig uit de kluiten gewassen puber. De migratiedynamiek begint goed op gang te komen. Het feit dat het aantal asielaanvragen in België zo stijgt, heeft met een drietal onderscheiden factoren te maken: de internationale ontwikkelingen, de particulariteit van de Belgische situatie en de (internationale) beeldvorming.
Ten eerste is er de internationale ontwikkeling (hier valt gewoonlijk het woord mondialisering) die tot een overaanbod van werkkrachten in het Zuiden leidt, een toenemende armoede in een groot deel van de wereld en verbeterde communicatie en transportmiddelen. Gewoon even een blik op de demografische situatie in het zuiden werpen, is al voldoende om tot een begrip van de toestand te komen. Sinds 1975 is de groei van de bevolking min of meer gestabiliseerd op 1,7%. Een ruwe berekening leert dat met een dergelijk groeipercentage, de wereldbevolking binnen een veertigtal jaar verdubbeld zal zijn en dat we de kaap van de zeven miljard binnen een tiental jaar ronden. Het aandeel van de geïndustrialiseerde wereld is in deze aangroei eerder bescheiden: slechts 5%. De resterende 95% van de groei komt volledig op het conto van het Zuiden. Malthus heeft in lang vervlogen tijden reeds gewaarschuwd dat ‘geen enkele schatting van een toekomstig bevolkingsaantal of ontvolking, op basis van enigerlei waargenomen groei- of dalingstempo kan worden vertrouwd’. Om op een redelijk accurate manier de toekomstige arbeidsbevolking te schatten, moeten er niet eens extrapolaties gemaakt worden. Vrijwel iedereen die binnen 10 à 20 jaar op de arbeidsmarkt gaat komen, is nu immers al geboren. Gezien de huidige economische evolutie is het weinig waarschijnlijk dat de arbeidsmarkt in de landen in het zuiden zo evolueert dat al deze nieuwkomers op de arbeidsmarkt eenvoudigweg geïntegreerd zullen worden. De kans dat een deel onder hen beslist op zoek te gaan naar een of ander eldorado is dus erg groot, net zoals de kans dat zij onderweg lotgenoten treffen die niet vluchten voor armoede, maar voor vervolging en geweld.

Een tweede reden waarom het aantal asielaanvragen in België zo stijgt, heeft te maken met de Belgische situatie als dusdanig. Zowel de geografische positie (centraal gelegen in West-Europa, bruggenhoofd naar het Verenigd Koninkrijk) als het gevoerde beleid hebben daarmee te maken. Internationale migranten vertrekken om een veelheid van redenen, maar hebben ook een bestemming nodig. Wat we recentelijk zien is dat het aandeel van België is toegenomen. Zowel in relatieve als in absolute termen behoort België tot de top van de Europese voorkeurbestemmingen. Mogelijk hebben de hoge uitkeringen, de veel te trage procedures en het onzekere beleid in het algemeen daarmee te maken (al is dat nog niet ten gronde onderzocht). Maar het verhaal dat in het buitenland wordt opgehangen over de mogelijkheden en de beeldvorming over België, heeft daar zeker veel mee te maken. De gepercipieerde realiteit is voor de potentiële migranten evenzeer een realiteit in hun beslissingproces. Naast de objectieve gegevens die meespelen om België als eindbestemming te kiezen, zijn er ook een aantal subjectieve gegevens. In de landen van herkomst leven er, net zoals hier, een aantal mythes. In de jaren tachtig en het begin van de jaren negentig werd vooral Duitsland afgeschilderd als place to be (ondanks de negatieve houding en de aanslagen), nu zit o.a. Italië in de lift. Ook België heeft recentelijk schijnbaar een meer prominente plaats verworven. De realiteit kan veraf staan van wat er verkondigd wordt in de landen van oorsprong, maar als de bestemming algemeen aangeprezen wordt, is de mythe gecreëerd. Op deze mythevorming pikt het regeringsbeleid gedeeltelijk in. Als minister Duquesne bij de aanvang van de regularisatiecampagne de kou trotseert voor de (internationale) camera’s, lijkt dit op het eerste gezicht een weinig rationeel optreden. Als die beelden ook doorgestraald worden naar de landen waar een belangrijk deel van de (potentiële) nieuwe migranten huist, krijgt dit vreemde optreden plots wel een plaats in het beleid als tegenmaatregel tegen de mythevorming.
Mythes en symbolen spelen een belangrijke rol in het hele asieldebat voor zoverre dit op dit ogenblik gevoerd wordt. De ondertussen weer opgeplooide tenten voor vreemdelingenzaken zijn daar een mooie illustratie van. Geen weldenkend mens is er tegen gekant dat logistieke voorzieningen verschaft worden om de drummen wachtende asielzoekers droog en een beetje warmer houden. Maar dat bleek niet uit de reacties. Niet de accommodatie op zich, maar wel het feit dat deze nodig was stond ter discussie. Het is een illustratie van de wijze waarop het maatschappelijk debat op dit ogenblik gevoerd wordt. Er worden maatregelen genomen die vaak effectiviteit missen en die langs twee kanten bekritiseerd worden: te veel en niet goed genoeg. Er is nood aan een maatschappelijk debat waarin de ruimere context blootgelegd wordt, waarin de dynamiek beschreven wordt evenals de mogelijke en te verwachten gevolgen. Het hele debat is op dit ogenblik nog te sterk gepolariseerd en de aangevoerde argumenten zijn nog te veel op het hic et nunc gericht en te weinig op de toekomst.

Een voorbeeld. Het is duidelijk geworden dat het uitvaardigen van strengere reglementen en het hertimmeren van de institutionele omgeving de druk vanuit het buitenland niet doet afnemen. ‘O.k.’, wordt er dan besloten, ‘laat ons dan verder investeren in de ontwikkeling ter plaatse, zodat we aan meer mensen ook de mogelijkheden geven om niet te migreren’. Na ettelijke mislukte ontwikkelingsdecennia en de onmogelijkheid van de overheid het al even lang afgesproken bedrag van 0,7% van het BNP aan ontwikkelingssamenwerking te besteden, lijkt dit niet echt op een alternatief om de toestroom van nieuwe migranten op korte termijn een halt toe te roepen. En wat meer is, het merendeel van de mensen die in condities leven waarvan de goegemeente vindt dat zij aanleiding geven tot vlucht, hebben vaak niet eens de mogelijkheid om over een grote afstand te vluchten. Verbeterde economische omstandigheden kunnen enerzijds de levensomstandigheden dermate verbeteren dat er niet meer gevlucht wordt, maar stellen eveneens meer en meer mensen in de mogelijkheid om ook hun kans te wagen in het buitenland. Een gecoördineerde inspanning om bij te dragen tot de ontwikkeling van de landen van oorsprong is zeker noodzakelijk, maar volstaat niet als voorwaarde. Een verdere ontwikkeling kan op relatief korte termijn immers evenzeer tot meer migratie leiden. De hele dynamiek is bijzonder complex en van die aard dat een staat als België er uitermate weinig impact op heeft. Maatregelen zoals verdere ontwikkelingssamenwerking, investeringen, eerlijke handel, vredeshandhaving, respect voor de mensenrechten moeten op een hoger niveau besproken worden.

Migratiebeleid

Europa lijkt een uiterst geschikt forum, maar helaas blijven de initiatieven van daaruit nog eerder mager. Niet alleen in België, maar in de meeste Europese landen wordt het migratiebeleid reeds sinds het midden van de jaren zeventig in belangrijke mate herleid tot een asielbeleid, met als gevolg dat het asielsysteem zwaar overbelast wordt. Een verscherping van de criteria om als vluchteling toegelaten te worden, kan mogelijk het aantal asielaanvragen doen dalen, maar kan evengoed leiden tot een stijging van het aantal illegale migranten.
Zowel een overbelast asielsysteem als illegale migratie zijn niet wenselijk en kunnen gedeeltelijk worden aangepakt door een migratiesysteem uit te tekenen, dat op meerdere pijlers steunt. Naast de bestaande familiehereniging, de regeling voor studenten en het asielsysteem moet daarin een humanitair statuut voorzien worden zodat oorlogsvluchtelingen, die niet kunnen toegelaten worden onder het vluchtelingenverdrag, ook een tijdelijke toegang tot het grondgebied kunnen gewaarborgd worden. Of het nu een eengemaakte procedure betreft, waarin de administratie beslist voor welk statuut de aanvrager in aanmerking komt, of een aparte procedure staat nog open voor discussie.
Ondanks de tegenkanting van een aantal excellenties moet daarnaast de poort van de arbeidsmigratie gedeeltelijk terug opengezet te worden. Het verlenen van bescherming en de toelating tot het grondgebied omwille van economische redenen moeten twee wederzijds uitsluitende systemen zijn. Dit impliceert dat er, naast het verlenen van asiel, een gecontroleerde arbeidsmigratie zou komen. Een al dan niet roterend quotasysteem lijkt op het eerste gezicht het best geschikt. Als er zowel met de vraaggestuurde als met de aanbodgestuurde migratie rekening gehouden wordt, kan de nieuwe arbeidsmigratie niet alleen de noden van sommige werkgevers lenigen, maar ook bijdragen tot de afname van de druk op het asielsysteem. Er is enerzijds een geweldige bevolkingstoename en dito migratiepotentieel in de ontwikkelingslanden, maar anderzijds is er eveneens een geïndustrialiseerde wereld die zo sterk vergrijst dat er binnen enkele decennia - zo waarschuwen de VN - nood zal zijn aan grote scharen arbeidskrachten. Beide evoluties lijken goed verenigbaar, maar de puzzelstukjes passen helaas niet zo mooi in elkaar als op het eerste gezicht lijkt. Ten eerste vormt immigratie slechts een tijdelijke oplossing voor de dalende fertiliteit, omdat ook migranten ouder worden. Ten tweede zijn de ontwikkelingslanden niet gediend met om het even welke emigratie. De kans is groot dat er een mis-match zal ontstaan op de mondiale arbeidsmarkt en dat er vanuit het Westen vooral een vraag zal zijn naar hooggekwalificeerde arbeiders, terwijl het aanbod vanuit de ontwikkelingslanden waarschijnlijk vooral uit niet- of laaggekwalificeerd personeel zal bestaan. Enkel goed opgeleide personen uit de derdewereldlanden weghalen om in het Westen de welvaart in stand te houden, zeker als er ook in de ontwikkelingslanden een tekort is aan hooggekwalificeerden, hypothekeert niet alleen de verdere ontwikkeling, maar botst ook op een aantal ethische grenzen. En indien er ook geen laaggekwalificeerden toegelaten worden in het arbeidssysteem, zal de neerwaartse druk op de illegale migratie en op het asielsysteem waarschijnlijk eerder marginaal zijn.

De vraag naar laaggekwalificeerde arbeid is natuurlijk niet erg groot in het formele arbeidscircuit. De vraag naar deze arbeid valt in belangrijke mate in de grijze en zwarte zone. In het zoeken naar oplossingen om dit te counteren mag enige creativiteit aan de dag gelegd worden. Waarom bijvoorbeeld niet denken aan loonsubsidies voor laaggekwalificeerden? Een van de redenen waarom zij niet in het formele circuit aan de bak komen is o.a. de hoge loonkost. Dat zij toch tewerkgesteld worden, blijkt uit de aanzienlijke hoeveelheid illegaal aanwezige personen die eveneens illegaal tewerkgesteld worden. Er is een vraag en een aanbod en die vinden elkaar ondanks alle reglementeringen van overheidswege. De voordelen van een dergelijke loonsubsidie zijn dubbel: enerzijds kunnen zo een aantal personen die anders clandestien in het land zouden verblijven, wettelijk toegelaten worden en anderzijds wordt het grijze of zwarte arbeidscircuit voor een stuk geofficialiseerd. Dergelijke initiatieven kunnen ingepast worden in een ruimer ontwikkelingsproject. Indien de mensen in een dergelijk project voor een bepaalde termijn naar hier gehaald worden, kan hun een tewerkstelling en mogelijk een opleiding voorgespiegeld worden. Indien dit ook gekoppeld wordt aan een initiatief in het thuisland kan dit een stimulans betekenen om op termijn terug te keren en plaats te ruimen voor een ander.
Het asielbeleid is moeilijk los te koppelen van het migratiebeleid en heeft ook rechtstreeks te maken met het ontwikkelingsbeleid, én het buitenlands beleid, én het handelsbeleid, …. Daarom moet er werk gemaakt worden van een geïntegreerd migratiebeleid en een soort liaison office dat alles coördineert, bijvoorbeeld een staatssecretariaat voor migratie. Niet alleen met de hoger genoemde bevoegdheden moet er rekening gehouden worden, maar ook met de bevoegdheden die te maken hebben met de integratie van de nieuwkomers, zowel op federaal als op deelstaatniveau. Indien daaraan het besef gekoppeld wordt dat in een samenleving als de onze er steeds een residu van illegalen zal overblijven en dat regulariseringen deel uitmaken van een migratiebeleid, is er voldoende materiaal aanwezig voor een blauwdruk van een migratiebeleid dat een stuk dynamischer kan reageren op wisselende condities dan dat in het verleden.

Tegenargumenten

Vanzelfsprekend zijn er bij dergelijke voorstellen een aantal bedenkingen te maken. De allerbelangrijkste is dat het steeds om individuen gaat, die individueel beslissen en al dan niet op voorstellen of verordeningen ingaan. Indien iemand beslist in een project te stappen en na afloop van zijn periode niet wenst terug te keren, is er een aanzienlijke kans dat, indien dit eerder regel dan uitzondering zou worden, het hele systeem na verloop van tijd niet werkbaar blijkt.
Een volgende bemerking betreft de impact van dergelijke maatregelen op de totaliteit van de nieuwe migraties. Als er bijvoorbeeld op jaarbasis 40.000 asielaanvragen zijn - waarvan ruwweg 10% in het land mag blijven - plus nog een onbekend aantal personen die clandestien het land binnenkomen, impliceert dit dat er op jaarbasis meerdere tienduizenden zijn, die wel geïnteresseerd zouden kunnen zijn om te blijven. Het is weinig waarschijnlijk dat een dergelijk aantal (op jaarbasis!) op korte termijn op de Belgische arbeidsmarkt kan geïntegreerd worden. Het is duidelijk dat een voorzichtige heropening van de poort van de arbeidsmigratie wel kan bijdragen tot de vermindering van de druk op het asielsysteem en van het aantal illegaal aanwezige personen, maar deze niet volledig zal kunnen wegnemen.
Een tegenargument dat opgeworpen wordt tegen het opheffen van de migratiestop is de mogelijke neerwaartse druk op de lonen en een aantasting van de sociale zekerheid. Indien deze maatregelen genomen worden, zonder deel uit te maken van een geïntegreerd migratiebeleid, dreigt dit gevaar inderdaad. Een inmenging van de overheid, het betrekken van de sociale partners en het plaatsen van dergelijke initiatieven in een ontwikkelingsperspectief kunnen ervoor zorgen dat de misbruiken geminimaliseerd worden.
Erg belangrijk is natuurlijk ook het argument van de kosten. Zijn de kosten van een dergelijk beleid wel betaalbaar? Toch zal deze kost moeten gedragen worden. Het geheel laten verzieken en de maatschappelijke kost afwentelen op de komende generatie is politiek misschien wel te verkopen (een democratie is per slot ven rekening een geïnstitutionaliseerd kortetermijndenken), maar verzwaart de problematiek voor de komende generaties. Ook het beleid zo aanpassen (verstrengen) zodat de stromen gedevieerd worden naar andere bestemmingen, al dan niet in Europa, kan op korte termijn misschien wel voor een adempauze zorgen, maar is op lange termijn evenmin een oplossing.
Tenslotte wordt er ook gesteld dat we gewoonweg geen nieuwe migranten nodig hebben - er is nog zoveel werkloosheid -, dat er nog steeds problemen zijn met de integratie van de reeds aanwezige vreemdelingen en bovenal, dat we niet het OCMW van de wereld kunnen spelen, dat het allemaal veel te veel kost. Dat zou allemaal becijferd kunnen worden, maar eigenlijk zijn de uitkomsten van die berekeningen maar van tweede orde. Belangrijk is dat er een maalstroom opgestart is waarin België meedraait. Een grootschalige internationale migratie is in belangrijke mate de export van de problemen van de derde wereld en het voormalige Oostblok. Op korte termijn zal, willen of niet, de geïndustrialiseerde wereld dit moeten slikken. Deze kelk gaat aan geen enkel land voorbij. Het is een gegeven dat geïncorporeerd moet worden in het beleid, dat een antwoord moet zoeken op een aantal prangende vragen. Er zal meer migratie komen dan wenselijk is, hoe vangen we dit op? Kan de energie die van deze migratiestroom uitgaat, aangewend worden zodat alle partijen er beter van worden? Biedt de vergrijzing geen mogelijkheid om op termijn hiermee positief om te gaan?

Het Belgisch migratiebeleid: gedoemd te mislukken?

Het is op dit ogenblik een stuk makkelijker het beleid te bekritiseren dan het te voeren. De situatie is al redelijk verziekt en een aantal genomen maatregelen kunnen gecontesteerd worden. Een beter zicht op de te verwachten evoluties geeft de mogelijkheid het huidige beleid op een andere wijze te benaderen en te vertrekken vanuit een visie. Het Belgisch migratiebeleid kan alleen maar slagen als er een aantal parallelle sporen gevolgd worden. Ten eerste moet de thematiek op de Europese en internationale agenda geplaatst worden en moet het beleid van daaruit vorm gegeven worden. Dit mag België er echter niet van weerhouden op korte termijn - nu al - werk te maken van een echt geïntegreerd migratiebeleid dat verder reikt dan de toepassing van de Conventie van Genève en een terugwijzingsbeleid. En ten derde moet er een maatschappelijk debat gevoerd worden en moet er werk gemaakt worden van zowel integratie van de nieuwkomers als voorlichting van de bevolking. Als het beleid alleen maar gericht blijft op het minimaliseren van het aantal nieuwe migranten is het gedoemd te mislukken.

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 3 (maart), pagina 19 tot 23