Log in

Pleidooi voor een grondbeleid

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 6 (juni), pagina 29 tot 33

Wie kan nog ontkennen dat grondbeleid een onmisbare onderbouw is van de ruimtelijke ordening? Nu de bouwgronden onbetaalbaar zijn voor Jan met de pet en de bestemmingen niet steeds worden gerealiseerd, is het debat rond grondbeleid actueler dan ooit.

In het verleden is het grondgebruik herhaaldelijk het voorwerp van kritiek geweest. Deskundigen op het vlak van de ruimtelijke ordening hebben meermaals gewaarschuwd voor een ondoordacht en ongecontroleerd bodemgebruik dat een bedreiging is voor een duurzame ruimtelijke ordening. Sterke economische lobbies leggen beslag op de kwaliteit van de ruimte zodat het grondgebruik wordt gehypothekeerd door ‘profit making values’ die de bovenhand hebben op ‘public intrest values’. Bescheiden huizen van kansarme bewoners worden gesloopt voor oprichting van luxeappartementen, bedoeld voor een elitaire maatschappelijke toplaag. Groene ruimten moeten wijken voor kantoorgebouwen. Gronden worden gebruikt als beleggingsmiddel. Eigenaars laten hun grond doelbewust liggen omwille van de meeropbrengst na enkele jaren.
Er is dus een grote behoefte aan een grondbeleid dat de inrichting en het beheer van gronden overeenkomstig hun bestemming moet vergemakkelijken en de sociale en functionele verdringing moet tegengaan. Gebeurt dit niet dan wordt de gewenste ruimtelijke structuur afgezwakt en zullen de bouwgrondprijzen verder stijgen.

De afzwakking van de gewenste ruimtelijke structuur

Alle gebieden in het Vlaamse gewest krijgen hun bestemming via de ruimtelijke ordening, vroeger bepaald door de zgn. plannen van aanleg, nu door ruimtelijke uitvoeringsplannen. Eens deze bestemming is vastgelegd laat de overheid het initiatief in grote mate over aan de eigenaar. Deze is vrij de door de overheid voorziene bestemming al dan niet te verwezenlijken. Geen enkele grondeigenaar kan gedwongen worden zijn grond die in een woongebied ligt, bouwrijp te maken of erop te bouwen. Het probleem is dus dat het geven van een bestemming aan een gebied niet impliceert dat die bestemming effectief wordt gerealiseerd. Dat is in sterke mate afhankelijk van private of overheidsinitiatieven die achteraf worden genomen.Voor het welslagen van een ruimtelijk beleid is de verwezenlijking van de bestemming essentieel.
Zonder grondbeleid is de ruimtelijke ordening enkel beperkt tot het opmaken van plannen waarvan men zich kan afvragen of de gewenste ruimtelijke structuur wel hard zal worden gemaakt. Men heeft geen vat op wat onderhuids gebeurt, zodat de geruisloze transacties op de vastgoedmarkt (met als enigste doel winsten te realiseren) de doelstellingen van de ruimtelijke uitvoeringsplannen kunnen ondergraven.
Door het uitblijven van grondprijsbeheersende initiatieven bestaat het gevaar dat de verhoopte ruimtelijke verwachtingen niet worden ingelost en de gewenste ruimtelijke structuur in het kader van het Ruimtelijk Structuurplan Vlaanderen (RSV) in aanzienlijke mate wordt afgezwakt. Zo is één van de basisdoelstellingen van het RSV het aantrekkelijk maken van de stedelijke gebieden. Dat de realiteitszin ontbreekt om deze doelstellingen hard te maken wordt aangetoond met het voorbeeld van Gent. In deze stad zijn er duizenden kleine woningen in slechte staat waarvan men zich moet afvragen of ze nog een toekomst hebben. Volgens Pascal De Decker, ruimtelijke planner en huisvestingsdeskundige, is het moeilijk en niet realistisch om Gent te saneren én extra om en bij de 20.000 nieuwe woningen te laten opnemen in het grootstedelijk gebied (cfr. taakstelling van het RSV tussen 1997-2007). Het gevaar is niet denkbeeldig dat in de stad daardoor speculatie ontstaat en dat er nefaste neveneffecten plaatsgrijpen zoals zeer hoge bouwdichtheden en hoogoplopende prijzen (zie verder), zodat men uiteindelijk niet meer kan saneren. Om bepaalde percelen bouwrijp te maken zouden de prijzen dan moeten oplopen tot 16.000 fr. per vierkante meter en kan men die omwille van het rendement alleen bebouwen met flatgebouwen.1
Zo te zien is men dan wel ver verwijderd van de stedelijke leefbaarheidsvoorwaarden. Want wonen zonder voldoende open (groene) ruimten druist in tegen de fundamentele principes van de stadsherwaardering.
Uit dit scenario blijkt trouwens dat de overheid niet beschikt over een effectief instrumentarium inzake grondbeleid. Wel zijn er middelen aanwezig die gericht zijn op financiële ondersteuning2 maar die zijn sectoraal en organisatorisch sterk versnipperd zodat het grondbeleid slagkracht mist.

Dure bouwgronden en grondspeculatie

Iedereen die vertrouwd is met het woonbeleid weet dat de kostprijs van de grond een belangrijk aandeel vertegenwoordigt in de totale kostprijs van het bouwen.
Het gemis aan een effectief instrumentarium wordt versterkt door het feit dat de bouwgrondprijzen op twee jaar tijd met 25 procent gestegen zijn3 zodat het woonbeleid bemoeilijkt wordt. Sociale huisvestingsmaatschappijen moeten bijna vechten tegen de bierkaai om vandaag gronden te verwerven. Lokale bewoners dreigen uit de ‘huisvestingsboot’ te vallen en lopen het gevaar te worden verdrongen door een sterk financieel draagkrachtige bewonersgroep.
Er is zelfs meer:Vlamingen wijken uit naar Wallonië, waar de grondprijs op het huidig ogenblik driemaal goedkoper is. Waalse immobiliënmakelaars bezoeken Vlaanderen om hun gronden te verkopen! De duurste bouwgronden treft men aan in de Vlaamse Ruit (door de verstedelijking en economische ontwikkelingen), in het Kempische grensgebied (door de vestiging van financiële draagkrachtige Nederlanders), in de kustgemeenten (door het positief migratiesaldo van bejaarden en de bouw van appartementen) en in de kernsteden met hun omringende gemeente. Opmerkelijk in dit verband is dat hoe dichter de bouwgrond bij de kernstad ligt, hoe duurder. In gemeenten rond Brussel, zoals Kraainem (8.981 fr./m²), Wezembeek-Oppem (7.370 fr./m²), Wemmel (7.938 fr./m²) en Drogenbos (5.116 fr./m²), kostte de grond gemiddeld per m² in 1999 het drie- tot vijfvoudige van de grondwaarde in Galmaarden (1.924 fr./m²), Bever (1.635 fr./m²) en Gooik (2.869 fr./m²). Algemeen wordt verwacht dat de dure prijzen die in de tweede rand van Brussel (Kraainem, Wezenbeek-Oppem en Drogenbos) worden genoteerd, over tien jaar de derde rand (Vilvoorde, Zemst, Opwijk en Meise) zullen bereiken. Naast de stedelijke ontvolking is de grondspeculatie hier niet vreemd aan.
Heel wat factoren die bepalend zijn voor de marktprijs houden verband met de conjunctuur of economische groei, de inflatie, de rentestand. Andere oorzaken zijn van fiscale en demografische aard zoals de belasting op de meerwaarde, de gemeentebelasting op bebouwde percelen, de migratie en de natuurlijke bevolkingsaangroei. De grote demon is wel de grondspeculatie die regelmatig opduikt! Er wordt gespeculeerd door kapitalen in gronden te beleggen met als doel van een waardevermeerdering te genieten, die de economische en sociale organisatie eraan verleent.
Grondspeculatie is uitgestelde winstverwachting. De speculant rekent erop dat de toekomstige vraag naar zijn goed zal stijgen en besluit daarom zijn winstverwachting naar de toekomst te verplaatsen door het aankopen van goederen. Daardoor krimpt het aanbod op de markt in zodat kunstmatige schaarste en een grondprijsverhogend effect ontstaan. Zeer illustrerend in dit verband is het verhaal‘Omheinen’ van Louis Paul Boon uit het boek Dorp in Vlaanderen (1966), waarvan hier een fragment:’Toen kwam een groot stuk weide te koop, en juist het stuk dat aan mijn tuintje paalde. Och ja, ook ik ging naar de verkoop uit de hand, die in de aloude afspanning en herberg De Jaegher werd gehouden.

Nooit voordien hoorde ik fantastischer geldsommen vernoemen, als die namiddag van de verkoop. De weide werd toegeslagen aan een meneer wiens naam ik vergat,en die fabrikant van beroep bleek te zijn.Hij kocht en betaalde,en kwam zelfs niet eens kijken naar wat hij gekocht en betaald had. Het was liggend geld,dat met de jaren wel uit zichzelf zou toenemen.’
Het komt voor dat immobiliënvennootschappen de grond enkel opkopen met de bedoeling die in kleinere hoeveelheden en met winst aan kleinere verkavelaars te verkopen. Dat fenomeen manifesteert zich expliciet in de randgemeenten rond Brussel, Antwerpen en Gent.
Een andere welbekende strategie is speculeren op bestemmingswijzigingen (bvb. van landbouwzone naar woonzone), zodat aangekochte landbouwgrond als bouwgrond kan worden verkocht.
Niet alleen welgestelde bevolkingsgroepen maar ook beleggers en projectontwikkelaars herontdekken the urban way of life. Die laatsten willen de stad optrekken aan haar sterke punten, wanneer daar winst mee te maken valt. Het is uiteraard een opbouwende bedoeling na te gaan welke het potentieel van een stad is en hoe het vestigingsklimaat kan worden hersteld. Maar het is wel verontrustend dat als de overheid die terugkeer naar de stad niet begeleidt, deze prijsstijging speculatie in de hand werkt. Kapitalen worden belegd in gronden en huizen om zonder tegenprestatie de waarde van de onroerende goederen te zien stijgen. Winst is het enige motief. Het vooruitzicht dat bepaalde buurten zullen worden vernieuwd, zal projectontwikkelaars ertoe aanzetten goedkope gronden te kopen of panden, die ze al bezitten, te behouden. Een goed voorbeeld is het gebied van de Antwerpse kaaien. Zo had in 1993 het project ‘stad aan de stroom’ onder meer als doel de kaaien zuidwaarts verder uit te breiden tot woongebied. Daardoor stegen de prijzen in de Sint-Andrieswijk. Plannen kunnen dus de verzuchtingen van projectontwikkelaars prikkelen en de prijzen fel opdrijven.

Is er nog hoop ?

Wanneer komt een integraal en realistisch grondbeleid van de grond? Waar blijft het Grote Project? Het RSV benadrukt dat het grondbeleid onderbouwd moet zijn met innovatieve en doeltreffende instrumenten, die een volwaardige decretale basis moeten krijgen en een verdere uitwerking via uitvoeringsbesluiten(cfr. RSV pp 520-522, ‘Voeren van een aangepast en effectief grond- en pandenbeleid’). Het decreet van 18 mei 1999 houdende de organisatie van de ruimtelijke ordening (gewijzigd bij decreet van 26 april 2000) voorziet in een aantal middelen ten behoeve van een grondbeleid die echter vooralsnog niet resulteerden in uitvoeringsbesluiten (o.a. art. 75 of het zgn. subsidieartikel). De Vlaamse Regering moet binnen de twee jaar na de inwerkingtreding van het nieuwe decreet betreffende de ruimtelijke ordening, een Vlaams grondbeleidsplan vaststellen na advies van de Vlaamse Commissie voor Ruimtelijke Ordening.
Dit beleidsdocument heeft vooral als doel een coördinerende en ondersteunende rol te vervullen ten aanzien van het beleid van de diverse sectoren (huisvesting, natuurbehoud, …) die behoefte hebben aan grondbeleid en die voor de verwezenlijking van hun plannen sterk afhankelijk zijn van de beschikbaarheid van gronden.
Het ligt voor de hand dat zonder een Vlaams grondbeleidsplan geen sturend beleid kan worden gevoerd, uitgaande van een visie en doelstellingen die zowel algemeen kunnen zijn als gebiedsgericht (bv. op actiegebieden).
Hoopgevend is dat enkele maanden geleden een hoorzitting plaatsgreep in de parlementaire Commissie voor Binnenlandse Aangelegenheden, Huisvesting en Stedelijk Beleid naar aanleiding van een voorstel van resolutie van mevrouw Veerle Heeren c.s., betreffende de behoefte aan betaalbare bouwgronden en woningen (cfr. Vl. Parl., stuk 268, 1999-2000, nr. 2).
Een belangrijke conclusie die uit deze hoorzitting kan worden getrokken is dat om de stijgende grondprijzen tegen te gaan, naast tijdelijke ook voorlopige maatregelen noodzakelijk zijn: bv. het massaal op de markt brengen van bouwpercelen om een extra aanbod te creëren. Vooral duurzame adequate middelen noodzakelijk zijn, zoals de oprichting van een grondbank, het voorzien in de nodige reglementaire en financiële instrumenten die het aanbod van bouwgronden kunnen beïnvloeden, het opleggen van een bouwplicht in goedgekeurde verkavelingen naar analogie van de Duitse Städtebauförderungsgesetz).
Het mag echter niet bij denkpistes en debatten blijven. Positief is daarom het initiatief van de stad Hasselt om een gemeentelijk grondbeleidsplan te realiseren met acties die o.m. gericht zijn op grondverwerving, grondexploitatie via verkavelingen voor gesubsidieerde woningbouw, gronden die via een zakelijk recht worden overgedragen.

Conclusies

De strijd om de ruimte wordt beslist op de grondmarkt en wie de hoogste prijs betaalt, heeft de eerste keuze. Tegenover het onbelemmerd functioneren van de vrije markt zal het grondbeleid een corrigerende rol vervullen. Om in dit opzet te kunnen slagen is een krachtdadig overheidsinitiatief noodzakelijk. De meest afdoende actie is eigendomsverwerving voor het aanleggen van grondreserves. Zo kan het aanbod van gronden en de prijsvorming op een gunstige wijze beïnvloed worden. Als ondersteuning voor het woonbeleid is grondbeleid een middel om de kansarme doelgroep en de financieel draagkrachtige middengroep van onze samenleving te laten participeren in de grond- en huisvestingsmarkt.
Aangezien het gevaar niet denkbeeldig is dat de open ruimte geleidelijk dichtslibt4 door bebouwing en de steden onleefbaar dreigen te worden, is het van wezenlijk belang de beschikbare grond op redelijke wijze te beheren. De grond is niet alleen een economisch goed dat verhandelbaar is. Hij is niet vermenigvulbaar en heeft bovendien een beperkte beschikbaarheid.
In het licht van een duurzame ruimtelijke ontwikkeling moet het grondbeleid bijdragen tot de uitvoering van de geplande bestemmingen.
Reeds in de jaren vijftig van vorige eeuw stelde de toenmalige Franse directeur van het Centre de Recherche d’urbanisme, Jean Canaux: ‘Le problème numéro un de l’urbanisme, c’est le problème foncier; aussi longtemps qu’il ne sera pas résolu, les urbanistes tourneront en rond’.
Deze stelling is zeer duidelijk. Zonder grondbeleid zullen de maatregelen op het vlak van de ruimtelijke planning weinig of geen effect hebben. Dat is onaanvaardbaar op de drempel van de 21ste eeuw.

Noten
1. cfr. Hoorzitting betreffende het voorstel van Resolutie - van mevrouw Veerle Heeren c.s. - betreffende de behoefte aan betaalbare bouwgronden. Verslag namens de commissie van Binnenlandse Aangelegenheden, Huisvesting en Stedelijk beleid, door Bart De Smet en Dirk De Cock, stuk 268 (1999-2000), nr. 2 pp 42-43.
2. O.m. voor verwervingen in het kader van sociale verkavelingen en met het oog op de inlijving van onroerende goederen in het openbaar domein, registratie van onbebouwde percelen en maatregelen ter bestrijding en voorkoming van leegstand.
3. Volgens STADIM kostte de bouwgrond in 1999 in Vlaanderen gemiddeld 2.200 fr./m² tegenover 700 fr/m² in het Waals landsdeel. In 1997 bedroeg de gemiddelde grondprijs in Vlaanderen 1.700 fr/m².
4. De bouwdruk op de open ruimte neemt niet af. In 1998 bedroeg de bebouwde oppervlakte 2.146 km², in 1999 werd daar 36 km² aan toegevoegd. Dit betekent een stijging van 1,7%. Het aantal bebouwde percelen is toegenomen met 35.000 eenheden, of 1% meer dan het jaar voordien, cfr. VRIND 2000 - Vlaamse Regionale Indicatoren p. 332.

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 6 (juni), pagina 29 tot 33