Het huidige immigratiedebat: vermarkting versus humanisering

Ongeveer een kwarteeuw geleden beslisten bijna alle West-Europese landen, waaronder ook België, om hun immigratiebeleid ten overstaan van niet-EU-onderdanen of zogenaamde derdelanders, te heroriënteren naar een immigratiebeleid dat overwegend op humanitaire motieven gestoeld is. Tot dan toe werd het beleid gevoerd in functie van de economische behoeften op de eigen arbeidsmarkt.
Deze beleidskeuze staat vandaag vanuit een dubbel perspectief ter discussie. Enerzijds dringen sommigen aan op wat men een verdere humanisering van het immigratiebeleid zou kunnen noemen. Ze vragen een uitbreiding of een verfijning van de bestaande humanitaire immigratiemogelijkheden voor derdelanders. Die bestaande mogelijkheden zijn de asielprocedure, de procedure voor gezinshereniging, het tijdelijk verblijf om studieredenen en de sinds enige tijd steeds frequenter, al dan niet eenmalig, georganiseerde regulariseringscampagnes. Tot dit denkspoor kunnen zowel de pleidooien worden gerekend ter invoering van een zogenaamd B-statuut als de voorstellen om te voorzien in een structureler systeem van subsidiaire verblijfsbescherming in een aantal persoonsgebonden humanitaire situaties. Het B-statuut is een tijdelijk beschermingsstatuut voor oorlogsvluchtelingen die niet onder de Vluchtelingenconventie van Genève ressorteren. Een subsidiaire verblijfsbescherming zou worden voorzien ten overstaan van ernstig zieke, niet-verwijderbare vreemdelingen, niet-begeleide minderjarige vreemdelingen, of nog, kandidaat-staatlozen. Anderzijds werpt men de jongste tijd van verschillende zijden, en zowel op nationaal als internationaal niveau, de vraag op of het niet noodzakelijk dan wel gewenst is om het immigratiebeleid opnieuw te vermarkten. Om, met andere woorden, ten overstaan van niet-EU-onderdanen weer meer ruimte te creëren voor een rechtstreeks toelatingsbeleid dat op arbeidsmarktgerichte motieven steunt.¹

Deze bijdrage gaat enkel beknopt in op de vraag naar de noodzaak/wenselijkheid om arbeidsimmigratie opnieuw op ruimere schaal op te nemen in het globale immigratiebeleid.² De Europese Commissie heeft zich - weliswaar in voorzichtige bewoordingen - voorstander getoond van deze denkpiste.³ De meningen ter zake lopen evenwel uiteen. Dat heeft in niet geringe mate te maken met de verschillende deelaspecten die, voor een goed begrip van de complexiteit van dit onderwerp, zo duidelijk mogelijk van elkaar moeten worden onderscheiden.
Op de eerste plaats speelt in deze discussie een dubbel tijdsperspectief. Er is, enerzijds, op korte termijn, de vraag van een deel van het bedrijfsleven om in toenemende mate en onder soepelere voorwaarden en procedurele modaliteiten arbeidskrachten van buiten de Europese Unie te kunnen aantrekken. Dit om te kunnen tegemoet komen aan een groeiend aantal knelpuntberoepen op de arbeidsmarkt. Anderzijds, is er de vraag of het op halflange termijn, o.m. in het licht van de demografische ontwikkelingen in West-Europa, wenselijk/noodzakelijk is om op een meer structurele manier economische of arbeidsmarktgerichte immigratie te (her)institutionaliseren in het toelatingsbeleid van derdelanders. De bedoeling daarvan is de verhoudingen tussen de jongere (actieve) en oudere generaties in Europa in evenwicht te houden en de betaalbaarheid van de sociale verzorgingsstaat te verzekeren. Naast dit temporeel tweevoudige perspectief, speelt ook een dubbele personele dimensie. Moet een eventuele versoepeling van de economische pijler binnen het migratiebeleid selectief zijn, d.w.z. hoofdzakelijk gericht op hoogopgeleide buitenlandse arbeidskrachten, dan wel een meer algemene invulling krijgen, d.w.z. zowel op hoog-, laag- als ongeschoolde vreemde werknemers mikken? Welk effect heeft de ene of de andere optie? Nauw met dit personeel aspect verbonden rijst ook de vraag naar het materieelrechtelijk statuut, waaronder men van overheidswege nieuwe economische migranten toegang verschaft tot het grondgebied, de arbeidsmarkt en de sociale verzorgingsstaat. Opteert men voor een in de tijd beperkte toelating (het zogeheten gastarbeidersmodel), al dan niet gekoppeld aan een recht op gezinshereniging voor de naaste verwanten van nieuwe arbeidskrachten, of verankert men een perspectief op blijvende vestiging in het land? Ten slotte ligt in dit debat ook een institutionele vraagstelling besloten.⁴ Moet een eventuele uitbreiding van de wettelijke mogelijkheden van arbeidsimmigratie voor derdelanders op Europees niveau worden ingevoerd, of moet de bevoegdheid daartoe, zoals dat nu nog steeds het geval is, bij de lidstaten zelf berusten?

Om de verschillende aspecten van dit debat en de daarbij gehanteerde argumenten zo duidelijk mogelijk in kaart te brengen, wordt eerst het bestaande Belgische regelgevende kader inzake arbeidsmigratiemogelijkheden voor derdelanders kort toegelicht. Vervolgens komt de discussie over de noodzaak/wenselijkheid van nieuwe arbeidsimmigratie zelf aan bod, waarbij eerst wordt ingegaan op het perspectief op korte termijn en nadien de dimensie op middellange termijn.

Arbeidsimmigratie: het bestaande wetgevende kader

Voor een goed begrip van het debat over de nood aan nieuwe arbeidsimmigratie in de Belgische situatie is het nodig een duidelijk onderscheid te maken tussen de twee volgende gegevens. Er zijn de reeds bestaande mogelijkheden om op grond van arbeidsmarktgerichte motieven derdelanders toe te laten.⁵ Maar het immigratiebeleid om humanitaire redenen heeft ook onrechtstreekse effecten op de arbeidsmarkt. En dat tweede element wordt vaak niet of nauwelijks betrokken in analyses over een uitbreiding van de mogelijkheden van arbeidsimmigratie.

De bestaande wettelijke mogelijkheden van rechtstreekse arbeidsmarktgerichte immigratie
Ons land kondigde in 1974 een formele stop af op een marktgericht immigratiebeleid voor niet-EU-onderdanen. Toch is immigratie naar ons land onder bepaalde voorwaarden steeds mogelijk gebleven in functie van behoeften op de arbeidsmarkt. De Wet van 30 april 1999 formuleert als basisregel dat een werkgever die een werknemer van buiten de Europese Unie in ons land wenst tewerk te stellen, vooraf, over een arbeidsvergunning moet beschikken en de betroffen werknemer, naast een verblijfsvergunning, over een arbeidskaart. Beide tewerkstellingsdocumenten gelden in beginsel voor een duurtijd van 12 maanden, maar een verlenging van deze termijn is mogelijk. De aflevering van beide documenten is evenwel onderworpen aan verschillende voorwaarden, onder meer (a) de voorrang van de arbeidsmarkt (of de onmogelijkheid voor de werkgever om onder de aanwezige Belgische en vreemde werknemers op de arbeidsmarkt, binnen een redelijke termijn een geschikte kracht te vinden voor de dienstbetrekking, desgevallend door middel van een aangepaste beroepsopleiding); (b) de nationaliteitsvereiste (de werknemer dient onderdaan van een land te zijn, waarmee België is verbonden door internationale overeenkomsten en akkoorden inzake arbeidskrachten); (c) de ondertekening van een (model)overeenkomst en (d) een voorafgaandelijk medisch onderzoek.

Er bestaan echter twee belangrijke uitzonderingsregimes op deze basisregel. Daardoor kunnen arbeidskrachten van buiten de Europese Unie die voordien nog niet in België verbleven, op soepelere wijze tewerkgesteld worden. Enerzijds, geldt er voor bepaalde beroepen een algemene vrijstelling. Zowel de werkgever als de werknemer van buiten de Europese Unie worden vrijgesteld van de verplichting om over een arbeidsvergunning en -kaart te beschikken. Deze vrijstelling bestaat nu enkel voor relatief specifieke beroepsactiviteiten, zoals bedienaars van de erediensten, journalisten, dienstboden die toeristen vergezellen, en is doorgaans gekoppeld aan de bijkomende voorwaarde dat de tewerkstellingssituatie niet langer dan drie maanden mag duren. Anderzijds, bestaat een, vanuit kwantitatief oogpunt belangrijker, uitzonderingsregime waarbij de werkgever en de buitenlandse werknemer weliswaar moeten beschikken over respectievelijk een arbeidsvergunning en -kaart. Maar ze kunnen beiden deze documenten bekomen zonder te moeten voldoen aan alle daartoe in het gemeenrechtelijk stelsel vastgelegde voorwaarden. Er geldt dus een vrijstelling van de voorwaarde van de voorrang van de arbeidsmarkt, van de nationaliteitsvereiste en van de verplichting om reeds voorafgaand aan de overkomst van de buitenlandse werknemer in het bezit te zijn van de arbeidskaart- en vergunning. Verschillende werknemerscategorieën kunnen momenteel gebruik maken van dit uitzonderingsregime, o.m. (a) hooggeschoolde werknemers,⁶ zij het beperkt tot een periode van maximum vier jaar, (b) personen met een leidinggevende functie, (c) navorsers en gasthoogleraren, en (d) gespecialiseerde technici. In het Vlaamse Gewest werden er in de loop van 1999 meer dan 3.000 arbeidskaarten afgeleverd voor deze verschillende categorieën, waarvan ongeveer 2.500 voor de tewerkstelling van hooggeschoold en leidinggevend personeel. Dat aantal nam in het jaar 2000 nog met 10 procent toe.

De onrechtstreekse effecten van de humanitaire immigratiekanalen voor de arbeidsmarkt
Sedert de afkondiging van de immigratie-stop in 1974 verwierven vele van de tientallen duizenden vreemdelingen van buiten de Europese Unie eveneens het recht om te participeren op de arbeidsmarkt. Oorspronkelijk werden ze om humanitaire redenen gerechtigd om al dan niet tijdelijk op het Belgische grondgebied te verblijven. Hun verblijfstitel werd nooit en wordt nog steeds niet afgeleverd in functie van de directe behoeften op de arbeidsmarkt. Toch heeft hun aanwezigheid, minstens onrechtstreeks, ook belangrijke gevolgen (gehad) voor de aanbodzijde op de arbeidsmarkt.
Voor deze groep van vreemdelingen werden er over de jaren bovendien verschillende uitzonderingsregelingen uitgevaardigd die voorzien in soepelere bepalingen op het vlak van hun tewerkstelling.
Bij de tewerkstelling van sommige categorieën van vreemdelingen die hier om humanitaire redenen op het grondgebied verblijven, zijn zowel de werkgever als de werknemer vrijgesteld van de verplichting om te beschikken over een arbeidsvergunning en -kaart. Deze gunstige tewerkstellingsregeling geldt voor de buitenlandse onderdanen die in het bezit zijn van een vestigingsvergunning, de in België erkende vluchtelingen, de personen die zich in het kader van gezinshereniging komen vestigen bij een Belg of een onderdaan van een lidstaat van de Europese Economische Ruimte, de studenten (voor het verrichten van arbeidsprestaties tijdens de schoolvakantie) en de gedetacheerden in het kader van de Europese interne markt. Dat uitzonderingsregime is ook van toepassing voor de tewerkstelling van de duizenden vreemdelingen van wie het verblijf naar verwachting effectief zal worden geregulariseerd in het kader van de huidige regularisatiecampagne.
Andere derde-landers blijven, net zoals hooggeschoolde werknemers, onderworpen aan de verplichting om te beschikken over een arbeidskaart- en vergunning. Maar ze zijn vrijgesteld van een aantal van de gemeenrechtelijke voorwaarden voor het bekomen van deze documenten (o.m. de voorwaarde van de voorrang van de arbeidsmarkt, de nationaliteitsvereiste).

Een laatste uitzonderingsregime betreft de tewerkstelling op basis van een voorlopige arbeidsvergunning. Enkel de werkgever moet in dat geval beschikken over een bijzondere vergunning en de buitenlandse werknemer is vrijgesteld van de verplichting over een arbeidskaart te beschikken. Het systeem van voorlopige arbeidsvergunningen laat eveneens op relatief soepele wijze de tewerkstelling van vreemdelingen toe. Een aantal gemeenrechtelijke voorwaarden voor het bekomen van een arbeidsvergunning en -kaart (voorrang van de nationale arbeidsmarkt, de nationaliteitsvereiste) vinden hier ook geen toepassing. Voor verschillende, in aantal omvangrijke, groepen van vreemdelingen met niet gestabiliseerd verblijfsstatuut heeft de overheid een tewerkstellingsregeling uitgevaardigd aan de hand van het systeem van voorlopige arbeidsvergunningen. Dat is het geval voor kandidaat-vluchtelingen van wie de asielaanvraag ontvankelijk is verklaard, voor ontheemden waarvoor in het recente verleden meermaals op ad hoc-basis een tijdelijk beschermingsstatuut werd uitgevaardigd (o.m. in 1999 voor Kosovaren), voor slachtoffers van mensenhandel, en, recentelijk nog, voor kandidaat-geregulariseerden. Dit zijn vreemdelingen die op basis van de Regularisatiewet van 22 december 1999 of op basis van artikel 9, derde lid, van de Vreemdelingenwet, een aanvraag tot regularisatie van hun doorgaans illegale verblijfstoestand hebben ingediend. Precies cijfermateriaal over het aantal derdelanders dat op basis van een voorlopige arbeidsvergunning tewerkgesteld wordt, is niet voorhanden voor elke categorie vreemdelingen met een precaire verblijfstitel, maar mag, zo blijkt, in geen geval onderschat worden. Zo werden er vanaf 1994 alleen al voor de categorie van kandidaat-vluchtelingen van wie de asielaanvraag ontvankelijk is verklaard, en uitsluitend voor het verrichten van seizoen- en gelegenheidswerk in de tuinbouwsector, jaarlijks gemiddeld meer dan 2.000 voorlopige arbeidsvergunningen afgeleverd (in 1994: 2.437; in 1995: 2.150; in 1996: 2.218; in 1997: 2.000; in 1998: 1.916; en in 1999: 2.263). Tijdens het kalenderjaar 2000 werden er bijna 10.000 voorlopige arbeidsvergunningen uitgereikt: 6.601 om een kandidaat-geregulariseerde tewerk te stellen, waarvan ongeveer de helft in het kader van de bijzondere seizoensregeling in de tuinbouwsector, naast 189 voorlopige arbeidsvergunningen voor ontheemden en 2.838 voor kandidaat-vluchtelingen.

Bijkomende arbeidsimmigratie op korte termijn? Argumenten pro en contra

Pleitbezorgers voor een versoepeling op korte termijn van het marktgerichte immigratiebeleid ten overstaan van niet-EU-onderdanen, zoals onder meer het VEV, het VBO en de Senaatscommissie voor de Binnenlandse Aangelegenheden, beroepen zich doorgaans op het argument dat er op dit ogenblik een structurele mismatch tussen vraag en aanbod bestaat voor een aantal beroepsfuncties op de Belgische arbeidsmarkt.
Het is wellicht nuttig om een onderscheid aan te brengen tussen twee categorieën in de groep van beroepen waarvoor de rekruteringsbasis de jongste tijd problematisch is gebleken. Het gaat enerzijds om functies die enkel kunnen worden ingevuld door gespecialiseerde, hoogopgeleide medewerkers, zoals ingenieurs, informatici en onderzoekers. Anderzijds, stellen er zich in ons land, zo blijkt, ook steeds frequenter problemen van rekrutering voor een aantal beroepen die niet meteen als hooggeschoold te beschouwen zijn. Te denken valt aan vrachtwagenchauffeurs, allerhande mechaniekers, lassers, ziekenhuispersoneel, of nog, beroepssoldaten.
Een eerste vraag is dan ook of een eventuele bijkomende versoepeling van de buiten-Europese marktgerichte immigratie op korte termijn een algemene draagwijdte moet hebben. Moet die versoepeling gelden voor beide categorieën knelpuntberoepen? Of moet die selectiever worden ingevuld en enkel gericht zijn op gespecialiseerde beroepsfuncties die een hogere opleiding vereisen? Naar onze mening is enige voorzichtigheid geboden bij een verdere versoepeling van het marktgerichte immigratiebeleid voor knelpuntberoepen die niet of in mindere mate een gespecialiseerd opleidingsniveau veronderstellen. Maar dat geldt niet voor hooggeschoolde functies. Want onder meer door de mondialisering van de economie en het bedrijfsleven, wordt de arbeidsmarkt de facto steeds meer op internationaal niveau georganiseerd. De argumenten om te pleiten voor een zekere terughoudendheid m.b.t. een niet-selectieve versoepeling hebben, enerzijds, te maken met de specifieke Belgische context en, anderzijds, met enkele (toekomstige) ontwikkelingen binnen de Europese Unie.

In België is er op dit ogenblik nog steeds een potentieel aan arbeidskrachten aanwezig van zowel autochtone als allochtone afkomst. Vooraleer men zou overwegen de wettelijke mogelijkheden uit te breiden om niet-hoogopgeleide werknemers van buiten de Europese Unie aan te werven, zou de overheid werk moeten maken van een effectiever herscholings-, integratie- en gelijkekansenbeleid om de voorrang te geven aan de aanwezige arbeidskrachten. Verschillende onderzoeksrapporten (blijven) wijzen op de gebrekkige(re) instapkansen van migranten(jongeren) van de tweede en de derde generatie die, zelfs in het bezit van de Belgische nationaliteit, de facto nog steeds op disproportionele wijze worden uitgesloten van participatie op de reguliere arbeidsmarkt.⁷ Een eventuele versoepeling, op korte termijn, van het marktgerichte immigratiebeleid voor andere beroepsfuncties dan hooggeschoolde leidt ertoe dat deze nieuwkomers rechtstreeks in concurrentie treden met de reeds ingezeten migrantengroepen. Deze vertegenwoordigen zoals reeds vermeld een onevenredig groot aandeel in de werkloosheidscijfers van niet-hooggeschoolden. Het potentieel aan arbeidskrachten in ons land zal bovendien de eerstkomende jaren geenszins in omvang afnemen. Zelfs niet wanneer op korte termijn daadwerkelijk - ook financieel - (nog) meer werk zou worden gemaakt van een efficiënt en geloofwaardig integratie- en niet-discriminatiebeleid. Niet alleen komen er door de lopende regularisatiecampagne, ondanks het eenmalig karakter ervan, binnen zeer afzienbare tijd duizenden nieuwkomers op de Belgische arbeidsmarkt terecht, die bovendien onder erg soepele voorwaarden zullen kunnen worden tewerkgesteld. Ook de onrechtstreekse effecten op de arbeidsmarkt van het immigratiebeleid om humanitaire redenen blijven in de nabije toekomst onverkort gelden. Relevant in dit verband is de vooropstelling van sommigen dat enkel al de lopende regulariseringscampagne op termijn een kleine 100.000 nieuwe inwoners voor ons land kan opleveren. Meer bepaald door het feit dat de vreemdeling wiens verblijf effectief wordt geregulariseerd ook een recht op gezinshereniging opent voor zijn of haar kinderen en echtgeno(o)t(e).

Naast deze elementen die verband houden met de specifieke situatie in België, moet er ook worden gewezen op de gevolgen van enkele ontwikkelingen op Europees niveau. De voorziene uitbreiding van de Unie tot minstens een achttal Midden-Europese landen, vanaf het jaar 2003, zal waarschijnlijk zorgen voor een ingrijpende wijziging van de Belgische arbeidsmarkt in het algemeen en het potentieel aan niet-hooggeschoolde arbeidskrachten in het bijzonder. De aanwerving van werknemers uit toekomstige EU-landen als Polen en Tsjechië zal daardoor aanzienlijk eenvoudiger verlopen. Daarnaast heeft de Europese Commissie zich ertoe verbonden om tegen 2002 een pakket maatregelen te treffen om de interne mobiliteit van EU-onderdanen te activeren. Nu komt slechts gemiddeld twee procent van de werknemers in de EU uit een andere lidstaat. Naast elementen als een zekere gehechtheid aan de eigen taal en cultuur, kan deze geringe arbeidsmobiliteit verklaard worden door een tekort aan informatie over tewerkstellingsmogelijkheden en -kansen in andere EU-landen, het gebrek aan transparantie van de arbeidsmarkt, het probleem van de erkenning van arbeidskwalificaties en het onvoldoende op elkaar afgestemd zijn van belastingsystemen en socialezekerheidsstelsels. De Europese Commissie wil deze tweede groep van factoren aanpakken met voorstellen inzake, onder meer, een meer uniforme, transparante en flexibele erkenning van de beroepswerkzaamheden, de modernisering van de sociale zekerheid voor migrerende werknemers, enz.

De eerste effecten van die maatregelen op de arbeidsmarkt zullen zich wellicht reeds in de zeer nabije toekomst manifesteren. Daarom denken we dat een niet-selectieve uitbreiding van de mogelijkheden om derdelanders aan te werven op basis van rechtstreeks arbeidsmarktgerichte motieven, geen aangewezen beleidsoptie is. Toch niet op korte termijn. Vlaams minister van Tewerkstelling Landuyt stelde recent nog dat een dergelijke uitbreiding, wat hem betreft, zelfs niet aan de orde is vóór 2010. Eerder had ook de Hoge Raad voor de Werkgelegenheid zich terughoudend opgesteld over de vraag of systematische immigratie van werkkrachten (op korte termijn) een aangewezen oplossing is voor de tekorten op de arbeidsmarkt. De Raad meent dat de politiek van zowel Europa als België hoofdzakelijk moet gericht zijn op het verhogen van de activiteitsgraad van de reeds ingezeten bevolkingsgroepen, zoals ouderen, vrouwen, laaggeschoolde jongeren, en allochtone jongeren. Voor deze laatste groep suggereert de Raad dat naast het opzetten door scholen van naschoolse socio-culturele en sportieve activiteiten om allochtone jongeren sneller te integreren, de allochtone gemeenschap zelf meer verantwoordelijkheid zou moeten kunnen opnemen, o.m. door het opzetten van informele netwerken om aan een job te geraken.⁸

Naast het intensifiëren van de beleidsmaatregelen gericht op de integratie en herscholing op korte termijn van zowel allochtone als autochtone (langdurig) werklozen, zou men kunnen overwegen om de administratieve procedure voor het bekomen van tewerkstellingsdocumenten te vereenvoudigen. En dat zowel bij de tewerkstelling van vreemdelingen die om humanitaire redenen worden toegelaten tot het grondgebied als in het geval van rechtstreeks arbeidsmarktgerichte immigratie van hooggeschoolde derdelanders. Zonder hier al te zeer in detail te treden, verwijzen we kort naar drie voorstellen die de Vlaamse administratie, bevoegd voor de afgifte van arbeidskaarten en -vergunningen, in dit verband naar voren heeft geschoven: (1) een vermindering van de af te leveren documenten in geval van de tewerkstelling van buitenlandse arbeidskrachten; (2) een rationalisering en versnelling van de aanvraagprocedure (o.m. door de verplichte tussenkomst van de V.D.A.B. bij de behandeling van een aantal dossiers op te heffen) en (3) een vereenvoudiging van het aanvraagdossier.⁹

Men zou eveneens op relatief korte termijn kunnen nagaan of er zich geen punctuele inhoudelijke aanpassingen opdringen van de bestaande wettelijke mogelijkheden om hoogopgeleide werknemers van buiten de Europese Unie aan te werven. Voor België is een van de vaak gehoorde klachten voor hooggeschoolde werknemers, evenals voor navorsers, dat de huidige reglementering geen perspectief op blijvende vestiging in ons land biedt. De huidige reglementering bepaalt dat zowel de tewerkstelling van deze buitenlandse arbeidskracht bij de werkgever die de arbeidsvergunning bekomt, alsook zijn/haar verblijf in ons land slechts van tijdelijke aard - te weten: maximum vier jaar - kunnen zijn. Een deel van het bedrijfsleven vreest dat deze beperking ons land minder aantrekkelijk maakt voor buitenlandse hooggeschoolde werknemers en navorsers die geïnteresseerd zijn in een duurzame tewerkstelling en een langdurig verblijf in een westerse geïndustrialiseerde samenleving. Vooral omdat in landen als de Verenigde Staten of Australië het perspectief op een vestiging op lange termijn wel bij wet is voorzien. Om redenen waarop in deze nota niet verder wordt ingegaan, vergt een dergelijke wijziging van de bestaande tewerkstellingsregeling o.i. wel een structurele aanpassing van het fiscaal en sociaal regelgevend kader. Op die manier bestaat er duidelijkheid, zowel voor de werkgever als voor de hooggeschoolde buitenlandse werknemer, dat wanneer beide op een bepaald ogenblik voor een bepaald statuut opteren (tewerkstelling in België voor een beperkte, dan wel onbeperkte periode) zij daar op alle gebieden (o.m. fiscaal-, socialezekerheids- en arbeidsrechtelijk) de consequenties van moeten dragen.

Bijkomende arbeidsimmigratie op middellange termijn? Argumenten pro en contra

In het denkwerk over het migratiebeleid op middellange termijn ligt ook de vraag besloten naar de wenselijkheid van een ruimere (her)institutionalisering van economische immigratie van derdelanders. Verschillende internationale organisaties en instellingen, waaronder ook de Europese Commissie, hebben recentelijk in min of meerdere mate gepleit om minstens op middellange termijn de legale immigratiekanalen te openen of verder te verruimen voor arbeidsmigratie.
Doorgaans komen in het debat op middellange termijn een drietal argumenten aan bod¹⁰: (1) het meer structureel voorzien in mogelijkheden van economische immigratie is noodzakelijk om de vergrijzing van de West-Europese bevolking te ondervangen; (2) het creëert - minstens onrechtstreeks - een aantal voordelen inzake de economische en politieke ontwikkeling in de herkomstlanden; en (3) het heeft een aantal positieve effecten i.v.m. het vraagstuk van de illegale immigratie, want het zal de druk op de bestaande humanitaire immigratiekanalen doen afnemen.

Een eerste argument voor het aantrekken van nieuwe buitenlandse arbeidskrachten naar West-Europa, is het reeds genoemde demografische argument. Het stelt dat nieuwe migratie de zich wijzigende verhoudingen tussen het actieve en het niet-actieve deel van bevolking zou kunnen ondervangen. Aangenomen wordt dat de financiering van de sociale zekerheid, opgebouwd als een repartitiestelsel waarbij de werkende bevolking via bijdragen de lopende uitgaven betaalt, in het gedrang dreigt te komen door de veroudering van de bevolking. De financiering van allerlei welzijnsvoorzieningen in de bejaardensector zou ook bedreigd zijn. Opdat de welvaartsstaat leefbaar en vooral betaalbaar zou blijven, wordt vooropgesteld om opnieuw op ruime schaal buitenlandse arbeidskrachten aan te trekken. Dat kan al dan niet gepaard gaan met (structurele) ingrepen in het systeem van sociale bescherming zelf (o.m. een terugschroeving van sommige (hoge) pensioensuitkeringen, met een aanvulling of vervanging van het repartitiesysteem door een kapitalisatiesysteem, een optrekking van de pensioenleeftijd, enz.). Deze nood aan arbeidskrachten op middellange termijn wordt door sommigen evenwel genuanceerd.¹¹ Volgens hen zal de arbeidsmarkt het in de toekomst met minder mensen kunnen stellen door de technologische vernieuwingen. Dit laatste even buiten beschouwing gelaten, is het bovendien nog niet uitgemaakt in hoeverre immigratie een afdoende en noodzakelijke oplossing is om de gemiddelde activiteitsgraad in westerse landen op te drijven. In dit verband menen verschillende demografen dat arbeidsimmigratie, zelfs op relatief grote schaal, slechts in geringe mate de bevolkingspiramide, de arbeidsmarkt en derhalve ook de financiering van de verzorgingsstaat in evenwicht kan brengen. Niettegenstaande het geboortecijfer bij nieuwkomers gemiddeld hoger ligt dan bij de autochtone bevolking, blijkt immers uit onderzoek dat zij zich op relatief korte termijn voegen naar het gemiddelde geboortecijfer van de reeds aanwezige bevolking. Paradoxaal genoeg is dit vaak het gevolg van de faciliteiten die een verblijf in een sociale verzorgingsstaat impliceert.

Een tweede argument dat voorstanders van een regime van vrijere arbeidsimmigratie gebruiken, is dat dit niet alleen de immigratiegebieden ten goede komt, maar ook compatibel is met de economische en politieke vooruitgang in de emigratielanden. Uit het relatief schaarse wetenschappelijk onderzoek ter zake blijkt alvast dat men veralgemeningen in dit verband, zonder verdere differentiatie naar o.m. land (en groep), met de nodige omzichtigheid moet hanteren.¹² Dit geldt op de eerste plaats voor het argument van de braindrain. Deze notie duidt op de mogelijke materiële en immateriële schade die landen van herkomst ondervinden door emigratie. Omdat daarbij verschillende elementen in rekening moeten worden gebracht is de omvang van deze schade niet altijd even eenvoudig vast te stellen. Er is niet alleen het verlies van de investering in de opleiding van de betrokken emigranten en het verlies van knowhow, maar ook de werkgelegenheidssituatie in het land van herkomst. Hetzelfde geldt voor het effect van het teruggestuurde geld. De voorstanders van een soepelere arbeidsimmigratie zien dat als een vorm van geografische herverdeling die mogelijkheden schept voor de achtergebleven familieleden en leefgemeenschappen. Uit onderzoek is gebleken dat dit laatste effect evenwel in grote mate afhangt van het sociaaleconomisch beleid dat in de landen van herkomst wordt gevoerd. Afhankelijk daarvan kan deze financiële return het gemiddelde inkomen en de koopkracht van de achtergebleven bevolking doen verhogen, en zo de industriële ontwikkeling stimuleren. Dat kan op zijn beurt resulteren in investeringen in onderwijs, gezondheidszorg en welzijnsvoorzieningen. Het teruggestuurde geld kan echter ook inflatie en prijsstijgingen veroorzaken, of nog, een zekere passiviteit en afhankelijkheid bij de achterblijvers in de hand werken.

Ten slotte stellen pleitbezorgers dat het structureel herinstitutionaliseren van arbeidsimmigratie een mogelijke oplossing biedt voor het actuele vraagstuk van de aanwezigheid van documentloze vreemdelingen.¹³ De uitbreiding van een economische pijler in het migratiebeleid kan de legitimiteit van een uitwijzingsbeleid eventueel verhogen. Dat zou ook een stuk van de huidige tewerkstelling van documentloze vreemdelingen in bepaalde economische sectoren (o.m. tuinbouwsector, horeca) kunnen legaliseren. Anderzijds opperen voorstanders dat de huidige druk op de humanitaire toegangspoorten tot het grondgebied - op de eerste plaats de asielprocedure, en in mindere mate de procedure voor gezinshereniging - door immigratie om economische motieven zou verminderen. Niet iedereen deelt deze zienswijze. Op de eerste plaats verwachten sommigen dat deze gevolgen zich enkel zullen voordoen wanneer er in de quota ook ruimte wordt geschapen voor laag- en ongeschoolde arbeidskrachten.¹⁴
Vanzelfsprekend is dit laatste evenwel niet. Het is vooral de wanverhouding tussen de vraag en het aanbod van hooggeschoolden op de arbeidsmarkt die werkgevers en economen doet argumenteren voor het herinvoeren van arbeidsimmigratie. Laaggeschoolde nieuwkomers zullen vooral in concurrentie treden met de reeds ingezeten migranten, die, op dit ogenblik, een onevenredig groot aandeel in de werkloosheidscijfers van laaggeschoolden innemen. Nog anderen achten het effect van een terugdringing van de illegale immigratie sowieso uitgesloten of hoogstens marginaal. De vaststelling dat er op dit ogenblik in bepaalde sectoren nogal wat illegaal verblijvende vreemdelingen werkzaam zijn, als argument gebruiken om opnieuw (legale) arbeidsimmigratie toe te laten, getuigt volgens deze auteurs van een gebrek aan inzicht in het economisch functioneren van deze sectoren. Precies omdat een werknemer zonder wettig verblijf goedkoop en flexibel kan worden ingezet is het allerminst vanzelfsprekend dat deze arbeidsplaatsen zouden kunnen worden ingenomen door (legaal verblijvende) nieuwkomers op de arbeidsmarkt.¹⁵

Slotbedenkingen

De discussie over de wenselijkheid/noodzaak van nieuwe arbeidsimmigratie naar België en Europa staat sinds enige tijd terug in de actualiteit. De meningen ter zake lopen uiteen, wat in niet geringe mate te maken heeft met de verschillende deelaspecten van dit debat (temporeel, personeel, materieel en institutioneel).
Inzake het perspectief op korte termijn willen we waarschuwen voor (de ongewenste effecten van) een ondoordachte, veralgemeende versoepeling van de regelgeving i.v.m. arbeidsmarktgerichte immigratie van derdelanders of niet-EU-onderdanen. Op dit ogenblik bestaan er voldoende wettelijke mogelijkheden om op een bovendien relatief soepele wijze hooggeschoolde buitenlandse werknemers aan te werven. Met uitzondering van enkele beperkte knelpunten, waaraan middels een aantal punctuele aanpassingen kan worden tegemoetgekomen, stellen er zich in de bestaande regelgeving voor de tewerkstelling en het verblijf van hoogopgeleide werknemers voor het overige geen fundamentele inhoudelijke problemen. Jaarlijks worden er door de administratie overigens enkele duizenden arbeidskaarten voor dit type van beroepsfuncties uitgereikt. De bepleite voorzichtigheid raakt dan ook eerder aan de gevraagde versoepeling op korte termijn van de tewerkstellingsregelgeving voor niet-hooggeschoolde beroepsfuncties. Het bestaande potentieel aan arbeidskrachten in ons land, zowel van allochtone als van autochtone afkomt, moet eerst worden aangesproken, wat wellicht een (nog) intensiever - ook wat de vrijgemaakte financiële middelen betreft - integratie- en herscholingsbeleid vergt. Pleitbezorgers voor een versoepeling op korte termijn van de wettelijke mogelijkheden om niet-hooggeschoolde buitenlandse werknemers te kunnen aanwerven, houden bovendien in onvoldoende mate rekening met de onrechtstreekse effecten voor de arbeidsmarkt van het immigratiebeleid om humanitaire redenen, en niet in het minst met het effect van de lopende regularisatiecampagne. Er zijn ook de gevolgen van enkele ontwikkelingen op het niveau van de Europese Unie (o.m. de toekomstige uitbreiding van de Unie naar een achttal Midden-Europese lidstaten toe). Eerder dan een inhoudelijke aanpassing van de regelgeving voor niet-hooggeschoolde buitenlandse werknemers, moet en kan op korte termijn veeleer werk worden gemaakt van verbeteringen aan de administratieve procedure om de vereiste documenten te bekomen voor de tewerkstelling van vreemdelingen die hier verblijven om humanitaire redenen (o.m. een vermindering van het aantal af te leveren documenten; een inkorting van de aanvraagprocedure en een vereenvoudiging van de aanvraagdossiers).

Wat het perspectief op middellange termijn betreft, hanteren de voorstanders van nieuwe arbeidsimmigratie - zowel via de toelating van hooggeschoolde migranten, als via jaarlijkse contingenten - argumenten die in hoge mate hypothetisch zijn. Er wordt gespeculeerd op toekomstige ontwikkelingen, die het effect zouden zijn van versoepelde immigratiewetten. Maar men kan de zogenaamde voordelen van die nieuwe immigraties die men wil toelaten niet echt garanderen (in stand houden van het evenwicht in het socialezekerheidsstelsel, vermindering van de druk op de nationale grenzen van illegale migraties, saneren van de asielstromen, enz.). De argumenten pro nieuwe arbeidsimmigratie op middellange termijn geven niet veel garanties over de effecten van de wetswijzigingen waarvoor ze staan. Dat wijst vooral op de noodzaak om op Belgisch en Europees niveau wetenschappelijk onderzoek hierover verder te bevorderen en te coördineren.

Marie-Claire Foblets
hoogleraar
Steven Bouckaert
wetenschappelijk medewerker
Instituut voor Vreemdelingenrecht en Rechtsantropologie K.U.Leuven

Noten
1/ Zie, wat ons land betreft, o.m. de nota van de hand van het VEV, Versoepeling van het immigratiebeleid: soelaas voor de Vlaamse arbeidsmarkt, februari 2001, 26 p.; het standpunt van het VBO van 29 juni 2000 (Immigratiebeleid - houding van het VBO, 11 p.); het groene partijpolitieke standpunt (F. Talhaoui, ‘Migratiestop bevordert mensensmokkel’, De Standaard 27 maart 2001), en, recentelijk nog, de Commissie in de Belgische Senaat, belast met de evaluatie van het regeringsbeleid inzake immigratie (Verslag namens de Commissie voor de Binnenlandse Zaken en voor de Administratieve Aangelegenheden, Parl. St. Senaat 2000-2001, 3 juli 2001, Aanbeveling 4). Ook verschillende internationale instellingen, waaronder de ILO en de UNDP (Replacement Migration: Is it a Solution to Declining and Ageing Population) hebben in recente onderzoeksrapporten en beleidsdocumenten aanbevelingen in deze zin geformuleerd.
2/ Een eerste, meer uitgebreidere versie van deze tekst werd gepubliceerd in de Journal des tribunaux du travail (2001, afl. 801, 281-291), onder de titel ‘Nieuwe arbeidsimmigratie. De lege lata en de lege ferenda’.
3/ Mededeling van de Commissie aan de Raad en het Europese Parlement over een Communautair Immigratiebeleid, DOC COM (2000), Brussel, 22 november 2000.
4/ Deze tekst gaat niet nader in op het belangrijke vraagstuk van de (al dan niet in de toekomst gewenste her)verdeling van de bevoegdheden inzake immigratie tussen het institutionele niveau van de nationale lidstaten en de Europese Unie (Zie hierover N. Berger, La politique européenne d’asile et d’immigration. Enjeux et perspectives, Brussel, Bruylant, 2000, 263 p.).
5/ Voor een grondige bespreking, zie H. Verschueren, Grensoverschrijdende arbeid. Tewerkstelling van buitenlandse werknemers en vrij verkeer van werknemers in de Europese Unie, Reeks Interuniversitair Centrum voor Arbeidsrecht (Deel 2), Brugge, Die Keure, 2001, 1-67.
6/ De afgifte van tewerkstellingsdocumenten voor hooggeschoolde werknemers van buiten de Europese Unie geschiedt in beginsel enkel op basis van het criterium van de scholingsgraad van de betrokken werknemer (hoger onderwijs of een gelijkwaardig opleidingsniveau) en van de bruto jaarlijkse bezoldiging, die (met ingang van 1 januari 2001) hoger dient te liggen dan 1.186.000 BEF.
7/ Zie o.m. A. Martens, ‘Discriminatie op de arbeidsmarkt. Evenredige deelname als dam tegen apartheid’, Samenleving en politiek jg.5, 1998, nr. 3 (maart), 4-11; H. Verhoeven, Arbeidsmarkt en diversiteit… Over de vreemde eend in de bijt. Een kwantitatief onderzoek naar de positie van allochtonen op de arbeidsmarkt in Vlaanderen en Brussel, Leuven, Departement Sociologie, 1999.
8/ D. Bogaert, ‘Economische immigratie in Vlaanderen niet voor 2010’, De Morgen 16 juli 2001; G. Tegenbos, ‘Hoge Raad niet voor immigratie werkkrachten’, De Standaard 12 juni 2001.
9/ Ministerie van de Vlaamse Gemeenschap, Afdeling Migratie en Arbeidsmarktbeleid, Cel Migratie, Voorstel tot een fundamenteel herschrijven van de regelgeving en de procedures inzake de tewerkstelling van vreemde werknemers, 2000, Intern werkdocument, 16 p.
10/ Voor een zeer uitvoerige bespreking, zie P. Loobuyck,Vreemdelingen over de (werk)vloer. Het debat over arbeidsmigratie en de migratiestop in kaart, Gent, Academia Press/VZW Stichting Gerrit Kreveld, 2001, 262 p.
11/ P. Lakeman, Binnen zonder kloppen: Nederlandse immigratiepolitiek en de economische gevolgen, Amsterdam, Meulenhof, 1999, 150-151. Zie ook: R. Lesthaege, W. Meeusen, K. Vandewalle, Eerst optellen, dan delen: demografie, economie en sociale zekerheid, Garant, Leuven, 1998, 65-67.
12/ Zie o.m.: P. Loobuyck, ‘Een actief migratiebeleid: kansen voor internationale solidariteit?’; Samenleving en politiek jg.7, 2000, nr. 10 (december), 25-36; S. Sassen, Globalisering. Over mobiliteit van geld, mensen en informatie, Amsterdam, Van Gennep, 1999, 84 e.v. P. Stalker, Workers without frontiers. The impact of globalisation on international migration, o.c., 107-110; M. Weiner, The global migration crisis. Challenge to States and to Human Rights, Massachusets, Harper Collins College Publishers, 1995, 41-42, 213.
13/ L. Slimane, L’immigration clandestine de main-d’oeuvre dans la Région Bruxelloise, Brussel, Bruylant, 1995, 167-169; T. Van de Velde, ‘Vluchtelingen en migranten’, Ethische perspectieven 1999, afl. 1, 3-7; J. Van Gerwen, ‘Vluchteling, migrant, vreemdeling’, in J. Verstraete en B. Pattyn (red.), Ethiek en politiek. Liber amicorum Mgr. Guido Maertens, Groot-Bijgaarden, Scoop, 1996, 311-313.
14/ J. Wets, ‘Het Belgische immigratiebeleid: gedoemd te mislukken?’, Samenleving en politiek, jg.8, 2001, nr. 3 (maart), 19-23.
15/ C. Zandvliet, J. Gravensteijn-Lighthelm, Illegale arbeid. Omvang en effecten, s’Gravenhage, VUGA, 1994, 96 p.

arbeid - immigratie - arbeidsmigratie

Samenleving & Politiek, Jaargang 8, 2001, nr. 8 (oktober), pagina 16 tot 27

• arbeidsmigratie
• immigratie
• arbeid