Log in

De rol van het parlement: volksvertegenwoordiging of folkore?

Samenleving & Politiek, Jaargang 9, 2002, nr. 2 (februari), pagina 19 tot 29

De rol van het parlement in onze politieke besluitvorming is tot een minimum teruggedrongen. Pers en parlementsleden klagen over het gebrek aan respect voor het parlement en zowel in de vorige als in de huidige legislatuur buigen commissies1 zich over het herstel van deze eerbiedwaardige instelling. Hoewel het parlement het predikaat ‘machteloos’ lijkt te krijgen, blijkt de instelling wel degelijk nog over heel wat aantrekkingskracht te beschikken.

Vooralsnog is er geen gebrek aan kandidaat-parlementsleden. Belangrijker nog is dat een rechtstreeks verkozen parlement nog steeds als een noodzakelijke voorwaarde voor een democratie wordt beschouwd. Is het niet zo dat we België pas écht als een federaal land zijn gaan definiëren sinds de regionale parlementen rechtstreeks verkozen worden? Philip Norton, een toonaangevend politicoloog inzake comparatief parlementair onderzoek, spreekt over een ‘parlementaire paradox’: de invloed van het parlement gaat achteruit, maar toch vinden we de instelling overal ter wereld terug. Meer nog: elk land dat onafhankelijk wordt of democratiseert, richt prompt een rechtstreeks verkozen parlement op (Norton, 1993, pp.4-6). Blijkbaar wordt de aanwezigheid van een parlement in een representatieve democratie als een evidentie beschouwd. Zelden of nooit wordt de vraag gesteld waarom de instelling zo noodzakelijk is. Parlementen bestaan en worden opgericht, zonder een bepaald doel voor ogen en zeker zonder duidelijk mission statement.2
Toch is het niet zo gek om na te gaan wat het eigenlijke nut is van een parlement. Niet dat het bestaansrecht van het parlement in ons politiek bestel in vraag wordt gesteld. Het lijkt echter wel zo dat het parlement op zoek is naar de rol die het moet spelen. Laat ons daarom de oefening maken en nagaan wat cruciaal is aan deze rol. Is de volksvertegenwoordiging echt de hoeksteen van onze democratie, of is het een getuige van het verleden? Deze vraag kunnen we in verschillende delen opsplitsen. Er is het normatieve gedeelte: wat is de taak van een parlement? Er is het empirische gedeelte: waar houden de verschillende democratische parlementen zich de facto mee bezig? En tot slot is er de vraag die ons hier bezighoudt: wat maakt het parlement onmisbaar? Of kunnen we de boeken van het Natieplein maar beter sluiten?

John Stuart Mill: een normatief betoog

De 19de-eeuwse politieke filosoof John Stuart Mill ontwikkelde een nog steeds actuele visie op de rol van een representatief orgaan. In zijn Considerations on Representative Government (1865) wijdt Mill een hoofdstuk aan the Proper Functions of Representative Bodies. Ondanks het feit dat hij het parlement beschouwt als het hoogste orgaan in de natie, zag hij toen al een nogal beperkte rol voor deze instelling weggelegd. Mill stelt dat een parlement zo ver mag gaan in het naar zich toetrekken van taken als zijn omvang en efficiëntie het toelaten. Datgene wat het parlement zelf kan uitvoeren, moet het zelf doen. Maar als er andere organen zijn, die bepaalde taken beter kunnen uitoefenen, dan moeten zij die verantwoordelijkheid opnemen. Dit is trouwens het uitgangspunt dat ik later zal proberen toe te passen. Zo moet het parlement zich volgens Mill ver houden van het beheer van de administratie. Mill acht het parlement ook niet geschikt om benoemingen door te voeren. Zelfs regeringsleden moeten niet door het parlement verkozen worden. ‘The proper duty of a representative assembly in regard to matters of administration, is not to decide them by its own vote, but to take care that the persons who have to decide them, shall be the proper persons’(Mill, 1977, p.426). Mill wordt pas echt verrassend wanneer hij het parlement ook niet in staat acht om wetgevende taken op zich te nemen: ‘A numerous assembly is as little fitted for the direct business of legislation as for that of administration’ (Mill, 1977, p. 429). Mill ziet meer heil in een soort expertencommissie die de wetsvoorstellen opmaakt, die dan door het parlement kunnen worden goed- of afgekeurd. De échte taak van het parlement ligt voor Mill in een kritische controle op diegenen die het eigenlijke beleid in handen hebben. Daarnaast is het parlement bij wijze van spreken de stem van het volk. Het vertaalt de wensen van de burger en het is de arena waarin met respect voor alle meningen het tegensprekelijk debat gevoerd kan worden. (Mill, 1977, p.433).
Eigenlijk was Mill met deze discussie zijn tijd ver vooruit. In de periode die achteraf als een ‘gouden periode’ voor de parlementen zal geboekstaafd worden, waarschuwt hij reeds voor de beperkingen van deze instellingen, hoewel hij er duidelijk een pleitbezorger voor is. Hij legt de nadruk op twee functies: de vertegenwoordiging van de natie (inclusief het aankaarten van problemen) en de controle op de uitvoerende macht. Ook hij laat het parlement met andere woorden kiezen tussen legitimiteit en effectiviteit. Het parlement verzorgt de legitimatie van het gezag en beperkt zich tot de controle op de eigenlijke beleidsvorming om de effectiviteit ervan niet te verstoren.

Inventarisatie van functies

De tweede stap is na te gaan welke functies de hedendaagse parlementen de facto uitoefenen. Hierover werd al heel wat comparatief onderzoek verricht, waarop ik kort zal ingaan. De nadruk lag daarbij aanvankelijk op de wetgevende functie. Gaandeweg werden andere functies, zoals ook Mill die al aangeeft, betrokken. Wetgeving werd en wordt nog vaak als de hoofdtaak van een parlement beschouwd. Nochtans is het sinds lange tijd duidelijk dat het parlement nog heel wat andere taken te vervullen heeft en, vooral, dat het parlement niet alleen geen monopolie heeft in de wetgevende activiteiten, maar er zelfs steeds meer in een ondergeschikte rol terecht komt. Het is de regering die het voortouw heeft genomen in het wetgevende werk. ‘If modern Parliaments are still regarded largely as the legislative agencies par excellence and legislation is still presented as their principal business, this is, to some extent, an echo from the past’(Azkin, 1968, p.228).
In 1997 maakte Wilfried Dewachter een zeer volledige synthese van verschillende auteurs, die onderzoek verrichtten naar de functionaliteit van het parlement3 (Dewachter, 1997, pp.40-53). Hij telt niet minder dan 19 parlementaire functies. Het detail van de lijst van Dewachter gaat echter ten nadele van een duidelijk onderscheid tussen functies. Omdat een lijst van twintig erg dicht bij elkaar liggende functies moeilijk hanteerbaar is, verkies ik de methode die Robert Packenham (maar ook Gerhard Loewenberg & Samuel Patterson en Philip Norton) heeft gebruikt. Packenham komt tot een lijstje van elf items, maar dan wel geclusterd in drie duidelijke groepen. Zijn drie functies (in Norton, 1993, p.7) zijn: legitimering, rekrutering en besluitvorming. De eerste functie is volledig gericht op de legitimiteit van het regime en heeft een vrij hoog symbolisch gehalte. De tweede functie geeft het belang van het parlement aan in de selectie en de opleiding van ministers. De derde functie ten slotte omvat de meest zichtbare parlementaire activiteit, met name die van wetgeving en conflictoplossing. Ook Gerhard Loewenberg en Samuel Patterson hanteren een gelijkaardige opdeling (Loewenberg & Patterson, 1979, pp. 43-67). Sam Depauw komt ook tot deze driedeling en heeft het dan over: symboolfunctie, government-making-power en beleidsbijsturende functie (Depauw, 1997, pp.153-156). Voor het verdere verloop zal ik de driedeling van Robert Packenham blijven volgen: legitimiteit, rekrutering en beleidsvorming, telkens aangevuld met eventuele nuances van de andere auteurs. Ook op deze indeling kan kritiek gegeven worden. Het verschil tussen legitimerende of besluitvormende activiteiten zal niet altijd even duidelijk zijn. En niet alles wat onder ‘beleidsvorming’ gecategoriseerd staat, is dit ook in sensu stricto. Maar met deze driedeling kan alleszins verder gewerkt worden.

Legitimiteit

De eerste cluster is die van de ‘legitimiteit’. In een representatieve democratie vertegenwoordigt het parlement de ‘natie’. Aangezien de burgers niet allen tegelijk aan de besluitvorming kunnen deelnemen, vaardigen zij een verkozen elite af om die taak in hun plaats op zich te nemen. In de meeste democratische grondwetten wordt dit ook expliciet bepaald. Zo zegt artikel 42 van de Belgische Grondwet: ‘De leden van beide Kamers vertegenwoordigen de Natie en niet enkel degenen die hen hebben verkozen.’ Dit artikel geeft niet alleen aan dat de Kamers de natie verpersoonlijken, maar bovendien als gevolmachtigden dienen op te treden en niet als gemandateerden met een opdracht vanuit hun kiesdistrict. Gelijkaardige verklaringen vinden we onder meer terug in de Franse en de Duitse grondwetten.4 Daarbij wordt het parlement erkend als het hoogste representatieve orgaan. Het staat als het ware symbool voor de democratie (Dewachter, 1997, p.48-49). Een parlement dat volgens democratische spelregels wordt verkozen en dat in volle vrijheid kan werken, is een symbool van het democratisch regime. Ook het feit dat het het enige forum is waar de oppositie formeel kan optreden, maakt dat het een belangrijke legitimerende functie heeft. Door hun optreden in het parlement kunnen oppositieleden aangeven dat zij niet zomaar criticasters zijn. Zij zijn even legitiem verkozen als de leden van de meerderheid.

Packenham (in Norton, 1993, pp. 131-146) maakt een onderscheid tussen manifeste en latente legitimiteit. Manifeste legitimiteit uit zich in een formele handeling van het parlement. Het meest duidelijk wordt dit in het goedkeuren van een wet. Een wet wordt pas een wet omdat het parlement verklaart dat het een wet wordt. Wie deze initieert, of hoe deze tot stand komt, is hier minder belangrijk. Het is het parlement dat iets wetskracht geeft. Het parlement heeft deze bevoegdheid juist omwille van het feit dat het als representatief orgaan de hoogste autoriteit van het land uitmaakt (Akzin, 1968, pp.221-232). Algemeen noemt men dit de seal of approval of de bekrachtigingsstempel die door het parlement wordt uitgesproken over een wet. (Norton, 1993, p.131; Dewachter, 1997, p. 43). Deze manifeste legitimiteit wordt, nog steeds volgens Robert Packenham, ondersteund door een latente legitimiteit. Dit zijn activiteiten die de legitimiteit van het parlement versterken, zonder daar expliciet voor bedoeld te zijn. Hij wijst als voorbeeld op het continu samenkomen van het parlement. Echt duidelijk wordt dit wanneer het parlement tijdens een belangrijke gebeurtenis net in ‘reces’ is. Het parlement wordt dan onmiddellijk in spoedzitting samengeroepen. Niet dat het parlement zelf kan ingrijpen, maar door het probleem te behandelen, neemt de natie als het ware akte van de problematiek. Het parlement neemt dan ook geregeld de rol van ‘uitlaatklep’ op zich. Het feit dat een probleem geformuleerd wordt en officieel wordt aangekaart, is een eerste stap in het zoeken naar een oplossing. De burger krijgt het signaal dat ‘er aan wordt gewerkt’. De sterkte van de legitimiteit is afhankelijk van nog vele andere aspecten. Het meest voor de hand liggend is de verhouding tussen de volksvertegenwoordiger en de burger. De burger kan via regelmatige verkiezingen de volksvertegenwoordiging ter verantwoording roepen en verwacht daartussen een probleemgevoeligheid van de volksvertegenwoordiger. De grondwet stelt dat die probleemgevoeligheid gericht moet zijn op de hele natie. Maar ook heel wat andere groepen komen in aanmerking om beroep te doen op het gewillige oor van de volksvertegenwoordiger. De volksvertegenwoordiger komt uit een welbepaald kiesdistrict (met alle bijbehorende gevoeligheden), is verkozen onder de vlag van een politieke partij met een welbepaald programma en kan vaak ook nog aangesproken worden op zijn geslacht, etnische groep, beroepsgroep, geloof, enzovoort. De burger verwacht dus vaak méér dan alleen maar een inzet voor het algemeen belang. Hij wil ook inzet voor bepaalde publieke goederen, eigenbelangen of zelfs zeer particuliere gunsten. De burger verwacht bovendien een aantal ‘psychologische diensten’, zoals een zekere trots op de natie, vertrouwen in de overheid, het gevoelen gehoord te worden, enzovoort. Al deze aspecten hebben hun invloed op de graad van legitimiteit die een parlement én een politiek systeem genieten (Loewenberg en Patterson, 1979, pp.182-191).

Selectie, socialisatie en vorming van regeringsleden

In een parlementair regime is de macht van de regering gebaseerd op een parlementaire meerderheid (via goedkeuring van een regeerakkoord of via een vertrouwensstemming). Op het eerste zicht lijkt dit een enorme macht voor de volksvertegenwoordiging. Daar waar de eerste parlementen strijd moesten leveren tegen de vanzelfsprekende macht van de vorsten, is een modern parlement formeel gezien de enige houder van de macht. Het parlement heeft de bevoegdheid een regering te creëren en ze te doen vallen. In tegenstelling tot de Verenigde Staten worden ministers in Europa meestal ook uit het parlement gerekruteerd. Wie een carrière als minister wil, doet er goed aan eerst in het parlement te zetelen. In het Verenigd Koninkrijk wordt élke minister uit het parlement geselecteerd. De leider van de fractie die de meerderheid heeft behaald tijdens de verkiezingen, wordt als vanzelfsprekend de nieuwe eerste minister, die zijn regering samenstelt. In Duitsland is de overlapping iets minder groot maar nog steeds overduidelijk: 90% van de ministers komt uit de Bondsdag. De verwevenheid tussen parlement en regering is ook hier zeer groot, maar er zijn ook andere wegen tot een uitvoerend mandaat (meestal via de Landsregering) (Loewenberg en Patterson, 1979, pp.234-246). Opvallend is ook dat de regeringsleden tijdens hun mandaat vaak nog in het parlement blijven zetelen. Er komt dus een duidelijke overlapping tussen de regering en het parlement. In België is dit niet langer het geval sinds de grondwetswijziging van 1993: ministers, die hun eed als parlementslid reeds hebben afgelegd, worden in het parlement vervangen door de eerste opvolger uit hun kiesomschrijving, maar behouden wel het recht om naar het parlement terug te keren. Het blijft echter ook in België hoogst uitzonderlijk dat een minister extraparlementair wordt benoemd. Een analyse van de benoemingen van de diverse regeringen in het Staatsblad van 1977 (regering Tindemans-III) tot 2000 (regering Verhofstadt-I) leert dat het slechts vier keer is voorgevallen dat een niet-verkozene, die nooit eerder een politiek mandaat vervulde, in de Belgische regering werd benoemd.5
Philip Norton (1993, pp. 33-49) formuleert een aantal consequenties bij deze verwevenheid tussen parlement en regering. Voor een parlementslid geeft het alleszins extra perspectieven in zijn verdere carrière. Een parlementslid is steeds ‘ministeriabel’. Het gevolg is ook dat parlementsleden geneigd zullen zijn langer te blijven zetelen. Wie verkozen wordt, probeert zolang te blijven tot die ministerzetel binnen bereik komt. En met de nodige anciënniteit verhogen de kansen. Maar ook de niet-ministeriabele parlementsleden doen hun voordeel. Zij vertoeven zeer regelmatig in de nabijheid van regeringsleden en hebben de gelegenheid hen formeel en informeel te bevragen. Een laatste gevolg voor het parlement is dat de regeringsleden gesocialiseerd worden door het parlement. Ze waren zelf parlementslid. Ze kennen de procedures, de vormvereisten en de informele gevoeligheden. Bovendien kan de tijd altijd komen dat een minister naar de parlementaire banken moet terugkeren. Hij zal dus steeds een zekere hoffelijkheid tegenover zijn (oud-)collega’s bewaren. De overlapping heeft ook gevolgen voor de regering. De regering kan een strenge controle uitoefenen op de parlementaire meerderheid. Daar waar ze blijven zetelen in het parlement, maken ze zelf een soms aanzienlijk deel uit van de fractie. In België zetelen ze niet meer in het parlement, maar is hun aanwezigheid vaak vereist. Bovendien volgen de ministers de fractievergaderingen op. De meerderheidsfracties kunnen slechts zelden onafhankelijk van de regering opereren. Onderzoek wijst uit dat de partijtucht in de meerderheidsfracties in het Belgische parlement enorm is. Afwijkend stemgedrag komt nauwelijks voor. Een parlementslid, dat een enkele maal afwijkend stemgedrag vertoont, blijkt er ook niet voor bestraft te worden (Depauw, 1999). Ministers worden bovendien meestal uit de fracties geselecteerd. Zolang zij de steun krijgen van hun fractie, zitten zij veilig. Maar hun optreden in het parlement maakt ook dat zij voortdurend aan evaluatie onderhevig zijn. Een minister die keer op keer een slechte beurt maakt in het parlement, zou de volgende legislatuur de steun van zijn fractie wel eens kunnen verliezen. Tot slot is de parlementaire afkomst van regeringsleden ook een zekere vorm van legitimatie. Ook het regeringslid zal herverkozen moeten worden.

De grote verwevenheid tussen parlement en regering maakt dat het parlement veel van zijn taken niet langer in onafhankelijkheid kan uitoefenen. Steeds maken leden van de regering deel uit van de meerderheidsfracties en een mogelijke motie van wantrouwen heeft ook rechtstreekse gevolgen voor het parlement zelf.6 In eerste instantie geldt dit voor de opvolgers van ‘gebuisde ministers’ maar in het uiterste geval voor het hele parlement. De regering houdt het parlement hierdoor vaak gegijzeld. De vergelijking met het Amerikaanse Congres is wat dat betreft duidelijk. Door hun ongebondenheid kunnen de parlementsleden daar een veel grotere druk op de president uitoefenen.

Beleidsvorming

De derde cluster omschrijft de activiteiten die we spontaan aan het parlement zouden toeschrijven. De meest traditionele is de wetgeving. Het parlement wordt vaak nog als de ‘wetgevende kamer’ beschouwd. We zagen al eerder dat het parlement niet alleen de wetgevende macht dient te delen, maar dat ze er zelfs geen hoofdrol meer in speelt. Hierop wordt dadelijk ingegaan. Daarnaast speelt het parlement de rol van waakhond. De regering regeert op basis van een parlementaire meerderheid om een bepaald programma te realiseren. Het parlement zal controleren of dit programma al dan niet wordt uitgevoerd en of dit op de meest efficiënte wijze gebeurt. Deze controletaak kan zelfs uitgebreid worden tot de werking van het overheidsapparaat in het algemeen. In de meest extreme gevallen kan het parlement zelfs de rol van onderzoeksrechter op zich nemen om bepaalde beleidsdaden nauwkeurig te onderzoeken. Daarnaast kan het parlement via diverse technieken zaken ‘op de politieke agenda’ plaatsen, wat het tot doel maakt van heel wat lobby-activiteiten vanuit belangengroepen. Het feit dat verschillende belangen in het parlement met elkaar geconfronteerd worden, maakt dat het parlement een forum kan zijn voor conflicten en tegenstrijdige belangen, die moeten opgelost worden. Het parlement is dan de arena voor het publieke debat.

Het klassieke concept van een parlement dat wetten maakt en een regering die ze uitvoert, is allang voorbijgestreefd. Guido Dierickx wijst op de steeds groeiende taken, die de welvaartsstaat op zich neemt en de veel betere omkadering van de regering om aan te tonen dat het parlement hier heel wat van zijn bevoegdheden naar de regering heeft doorgeschoven (Dierickx, 1999, 128-130). Inge Thomas berekende dat in de legislatuur 1991-1995 er 1.156 wetsvoorstellen werden ingediend tegenover 384 wetsontwerpen (verhouding 75/25). Maar van alle wetsvoorstellen werd slechts 14% goedgekeurd, terwijl de wetsontwerpen voor 88% werden goedgekeurd. De regering stond dus in voor 68% van de uiteindelijk goedgekeurde wetten (Thomas, 1997, p.61). Het legislatuurverslag van het Vlaams Parlement (1995-1999) geeft een nog schever beeld. In deze periode werden er 224 voorstellen van decreet ingediend tegenover 205 ontwerpen (verhouding 52/48). Van de voorstellen werd 38% goedgekeurd tegenover 97% van de ontwerpen. De Vlaamse regering dient dus bijna evenveel ontwerpen in als er voorstellen worden ingediend én krijgt ze nog meer dan in de federale kamers goedgekeurd. Daartegenover staat dat ook een hoger percentage van de voorstellen wordt goedgekeurd, wat uiteindelijk toch weer maakt dat de Vlaamse regering instaat voor 70% en het Vlaams Parlement voor 30% van de goedgekeurde decreten (Vlaams Parlement, 1999, pp.37-47). Inge Thomas wijst er alleszins op dat voorstellen van decreet in het Vlaams Parlement meer tot een decreet leiden dan in het Waals gewest of de Franse Gemeenschap. In Vlaanderen komt ongeveer één op drie van de decreten uit het parlement, tegenover één op zeven in Wallonië (Thomas, 1997, p.71). Dit zijn cijfers die ook in andere Europese parlementen worden vastgesteld (Loewenberg & Patterson, 1979, pp. 246-252).

Misschien is het parlement niet meer de leidende instelling voor het nemen van wetgevende initiatieven, maar onderwerpt het de ontwerpen van de regering aan zijn oordeel en amendeert ze waar nodig. Wat Jean Blondel ‘la viscosité’ noemde, vertaalde Guido Dierickx als ‘de transformativiteit’ (Dierickx, 1999, pp. 114-115). Maar ook hier blijkt de regering zwaarder te wegen dan het parlement zelf. Wilfried Dewachter berekende dat, in de periode 1968-1992, 91% van de regeringsamendementen werd goedgekeurd tegenover slechts 10% van de parlementaire amendementen. Het zou interessant zijn hier na te gaan of er verschillen tussen de assemblees van dit land groeien. Het Vlaamse legislatuurverslag geeft echter vooralsnog geen cijfers over het amenderingswerk in het Vlaams Parlement. Philip Norton merkt wel op dat het aandeel van het parlement waarschijnlijk wel groter is dan de naakte cijfers laten uitschijnen. Heel wat regeringsamendementen komen er op aandringen van het parlement of om op een mogelijk voorstel te anticiperen. Bovendien is het aantal eigenlijk een slecht criterium. Belangrijker, maar zoveel moeilijker, om te weten is wat de impact van een amendement is. Philip Norton gaat echter wel akkoord met de conclusie dat de transformativiteit van het parlement eerder laag is (Norton, 1993, pp. 72-88).

Het parlement is dus niet de leidende wetgevende instelling in een parlementair stelsel. Met de groeiende complexiteit van het beleid, heeft de regering steeds meer taken naar zich toegetrokken. Soms wordt dit zelfs geformaliseerd. Het parlement staat op geregelde tijdstippen een deel van zijn wetgevende bevoegdheid af aan de regering voor een welbepaalde periode en met een welbepaald doel. In België zijn dit ‘volmachten’. Eigenlijk is dit een bijzonder zware abdicatie van het parlement. Het geeft niet alleen wetgevende bevoegdheid af, maar houdt ook op de legitimerende rol te spelen. Bovendien blijken volmachten geen uiterst uitzonderlijke zaak te zijn. Tussen 1978 en 1995 werd er in België in totaal vier jaar en drie maanden met volmachten geregeerd (Dewachter, 1997, p.22). Maar ook in ‘sterk’ geachte parlementen, zoals het Italiaanse, wordt deze techniek gebruikt. In 1981 stelde Italië vast dat één derde van de Europese richtlijnen nog steeds niet in Italiaanse wetgeving was omgezet. Met wet nr. 42 van 9 februari 1982 gaf het parlement de regering de bevoegdheid om 97 wetten zelf om te zetten. Bovendien omzeilt de Italiaanse regering de beperkte tijdsduur van een volmachtwet, door de wettelijke termijn via een andere volmachtwet te verlengen (Mény, 1994, p.195).
Het afnemen van de wetgevende taken van een parlement zou ten goede kunnen komen aan haar controlerende taken. Het parlement heeft verschillende instrumenten ter beschikking om na te gaan of de regering effectief uitvoert wat ze in de beleidsverklaringen en beleidsbrieven meedeelt. Via mondelinge en schriftelijke vragen en via interpellaties wordt de regering gedwongen zich openbaar te verantwoorden voor een bepaald beleid. Bovendien kan het parlement via andere technieken zelfs een richting aangeven waarin verder beleid ontwikkeld dient te worden. Via resoluties en moties kan het parlement de krijtlijnen afbakenen waarbinnen de regering moet opereren. Een interessante lijn van onderzoek zou zijn om na te gaan in welke mate de regering al dan niet rekening houdt met deze parlementaire instrumenten. In het Vlaams Parlement wordt elke minister ondertussen wel verplicht bij zijn jaarlijkse beleidsbrief aan te geven hoe hij de goedgekeurde resoluties en moties heeft ter harte genomen. De ultieme controlemogelijkheid is de onderzoekscommissie waarbij het parlement in België de taak van onderzoeksrechter op zich neemt. Een andere manier van beleidsanalyse gebeurt door de select committees in het Britse Lagerhuis. Elk beleidsdomein heeft zijn select committee dat de beleidsvoering van de afgelopen jaren analyseert. Deze analyse resulteert in suggesties tot beleidsbijsturing of eventueel zelfs het tot de orde roepen van een verantwoordelijke minister.
Tot slot draagt het parlement bij tot de beleidsvoorbereiding door het voeren van een debat. Een parlementair debat brengt een probleem op de politieke agenda. De verschillende zijden van een probleem kunnen worden belicht om tot een mogelijke oplossing te komen. Het Vlaams Parlement voorziet in zijn reglement expliciet de organisatie van themadebatten (Reglement van 8 juli 1998, artikel 70). Het Vlaams Parlement heeft hiermee de bedoeling een probleem grondig te analyseren, er een langetermijnvisie over te ontwikkelen en voorstellen te formuleren die binnen de lopende legislatuur gerealiseerd kunnen worden. Uiteraard moeten nieuwe instrumenten de nodige tijd krijgen om zich al dan niet te bewijzen. Ervaring in het parlement leert echter dat er over het algemeen weinig gedebatteerd wordt in de echte zin van het woord. Vaak worden voorbereide teksten afgelezen zonder in te gaan op wat voorgaande sprekers reeds hadden ingebracht. Ook hieraan proberen parlementen tegemoet te komen door ‘interrupties’ mogelijk te maken en het debat te stimuleren.

Kapers op de kust?

In de voorgaande paragrafen werden op basis van de driedeling legitimiteit, selectie en beleidsvorming, de functies van een parlement overlopen. Zoals gezegd gaat het hier om functies die op basis van vergelijkend onderzoek empirisch werden vastgesteld. De derde stap die ik beloofde te zetten, is na te gaan welke van deze functies het parlement een onmisbare instelling maakt. Bij verschillende functies zijn nu reeds andere actoren betrokken. Misschien zijn er voor elke parlementaire functie wel actoren te vinden die ze beter zouden kunnen uitvoeren? Is het parlement ten dode opgeschreven of is het effectief een onmisbare instelling voor onze democratie?
Deze oefening geeft een verrassend duidelijk resultaat. Voor bijna élke functie kan men spontaan een alternatieve actor suggereren (zie tabel 1). De uitlaatklep die het parlement soms kan zijn voor sluimerend ongenoegen kan evenzeer geuit worden via betogingen op straat, of beter nog via de media. Verschillende programma’s op televisie schijnen nu reeds de rol van uitlaatklep op zich te hebben genomen.

Tabel: Parlementaire functies en hun alternatief

Het parlement geeft een legitieme basis aan een regering. Dit zou opgelost kunnen worden door de regeringsleider of het staatshoofd, zoals in Israël7 of in de Verenigde Staten, rechtstreeks te laten verkiezen. De selectie van ministers gebeurt nu bijna uitsluitend uit het parlement. Af en toe wordt er toch ook buiten de parlementaire vijvers gevist, wat aangeeft dat het perfect mogelijk is. In de Verenigde Staten komt een regeringslid slechts zelden uit het Congres en in Italië worden steeds een aantal ‘technocraten’ opgenomen. Ministers kunnen natuurlijk moeilijk de gewoontes van het parlement leren zonder er ervaring in te hebben. Maar dit is een cirkelredenering: de bestaansreden van het parlement kan er moeilijk in bestaan om de ministers de parlementaire geplogenheden aan te leren.
Op het vlak van wetgeving stelden we al eerder vast dat de meeste wetgeving toch al door de regering wordt geïnitieerd. De regering is best in staat om in samenwerking met de administratie, academische en andere gespecialiseerde middens tot een kwalitatieve wetgeving te komen. Hetzelfde geldt dan voor de transformativiteit van het parlement. De behandeling van de wetten zou kunnen gebeuren in expertencommissies, zoals John Stuart Mill voorstelde. Nu reeds worden de belangrijkste wijzigingen in wetsontwerpen vaak aangebracht na toetsing bij verscheidene adviesorganen. Dit gebeurt misschien zelfs meer dan in de verdere afloop in het parlement.
De controle op de regering is een belangrijke taak voor het parlement, maar ook de pers speelt hier een aanzienlijke rol. De verschillende belangengroepen oefenen ook controle uit op de regering. Maar hier kunnen we toch al een duidelijke meerwaarde van het parlement vaststellen. Het parlement is gemachtigd om antwoorden te eisen van de ministers en kan gevolgen koppelen aan een antwoord, dat niet voldoende is. De pers kan enkel iets in de openbaarheid brengen. Dit wordt nog duidelijker bij het richting geven aan het beleid. Pers en adviesorganen kunnen suggesties doen, maar kunnen niets afdwingen. De legitimiteit van het parlement dwingt de regering er meestal toe de beleidssuggesties niet zomaar opzij te schuiven. De rol van een onderzoekscommissie kan evenzeer door de rechterlijke macht op zich genomen worden. Tenzij we het bedoelen in de vorm van select committees. Dan zouden private auditbureaus een rol kunnen spelen. Tot slot is er het voeren van het openbaar debat. Ook de pers en de belangengroepen kunnen zaken op de politieke agenda krijgen. Maar het parlement kan er eventueel rechtstreekse gevolgen aan verbinden.

Waar het parlement veel moeilijker tot niet vervangbaar blijkt te zijn, is in zijn legitimerende functie. Permanente vormen van directe democratie lijken in grote staatsverbanden onhaalbaar. Misschien dat nieuwe technologieën hier in de toekomst verandering in zullen brengen, maar ook dan lijkt het ondenkbaar dat alle burgers zich dagelijks zouden bezighouden met het goedkeuren van ingewikkelde wetten. In vaak hoogdravend taalgebruik geven de grondwetten van de democratieën aan dat het parlement de vertegenwoordiger van de natie is. Geen enkele belangengroep, journalist, ambtenaar of andere technocraat kan claimen namens de natie te spreken. Wanneer een probleem het parlementaire forum bereikt, betekent dit dat de natie het probleem zal aanpakken. De oppositie oppert er niet alleen tegenvoorstellen of geeft kritiek, die ook in de pers kan verschijnen, maar heeft ook de instrumenten voor handen om op legitieme wijze de regering te interpelleren of alternatieve voorstellen op de agenda te plaatsen. Bovendien zit de oppositie daar niet toevallig. De parlementsleden van de oppositie zijn even legitiem als die van de meerderheid. Ze hebben evenveel recht van spreken en beschikken over dezelfde formele instrumenten. Wanneer parlementaire controle zou vervangen worden door controle door pers en drukkingsgroepen zal eeuwig de vraag blijven namens wie deze controleurs eigenlijk opereren. In het parlement is dit duidelijk: het volk heeft hen gemandateerd. De regering is dan ook verplicht om met de oppositie - evenzeer als met de andere leden van het parlement - in debat te treden. Op relevante opmerkingen dient op zijn minst geantwoord te worden en vaak wordt er ook rekening mee gehouden. Tot slot is er geen enkele alternatieve actor, die er, zoals het parlement, in zal slagen om al deze functies te vervullen. Bovendien slaagt het parlement zelf daar niet (steeds) in, maar het heeft er wel de mogelijkheden toe.

Conclusie

In dit artikel probeerde ik op zoek te gaan naar het bestaansrecht van een parlementaire instelling in een modern democratisch staatsbestel. Niet dat het bestaansrecht ervan in vraag gesteld wordt, maar op deze manier kunnen we vaststellen wat de instelling eventueel onmisbaar maakt. Vanuit de literatuur is een veelvoud aan functies bekend die westerse parlementen blijken uit te voeren. Deze functies kunnen geclusterd worden onder drie categorieën: legitimiteit, selectie en vorming van regeringsleden en besluitvorming. Maar het curieuze is dat het best mogelijk is dat andere actoren deze functies beter zouden kunnen uitvoeren dan de betrokken eerbiedwaardige instellingen. In een korte oefening kwam ik tot de vaststelling dat er wel degelijk parlementaire functies zijn die niet zo eenvoudig omgevormd kunnen worden. Het parlement blijkt onvervangbaar te zijn in zijn legitimerende functie, vooral dan met de rol die het toekent aan de verkozen oppositie. Het parlement is een legitieme controle op de overheid, waarin de oppositie een gewaarborgd en legitiem platform aangeboden wordt. Een tweede sterkte van het parlement is de unieke combinatie van functies die het kan vervullen. Geen enkele alternatieve actor blijkt in staat te zijn àlle functies van het parlement uit te voeren.
Het parlement vervult dus nog wel degelijk een onvervangbare, belangrijke rol in onze hedendaagse democratie. Ik heb me in dit artikel niet uitgesproken over de manier waarop de functies uitgevoerd worden. Uiteraard is ook dit een cruciaal gegeven in de relevantie van het parlement als politieke instelling. Bovendien lijkt het mij noodzakelijk dat het parlement zich bewust is in welk onderdeel van zijn werkzaamheden zijn hedendaagse kerntaken liggen. Een parlement dat meer aandacht besteedt aan een voortreffelijke invulling van zijn kerntaken en andere zaken eerder afstoot, heeft de potentie om opnieuw een belangrijke plaats in ons politiek bestel in te nemen.

Noten
1. De commissies De Batselier en Langendries in de legislatuur 1995-1999 en de Commissie voor Politieke Vernieuwing in de huidige legislatuur.
2. Het Schotse parlement is een mogelijke uitzondering. De stichting van het Schotse parlement werd voorafgegaan door een lang proces, zoals bepaald in de Scotland Act van 24 juli 1997. Een Consultative Steering Group on the Scottish Parliament stelde een rapport op dat als een mission statement van het nieuwe Schotse parlement zou beschouwd kunnen worden. Meer informatie is te vinden op http://www.scotland.gov.uk/library/documents-w5/rcsg-01.htm
3. De synthese is samengesteld op basis van Bagehot (1867), Sartori (1960, 1968), Packenham (1970), Eulau & Hinckley (1966), Loewenberg & Patterson (1979), Pasquino (1973) en Norton (1993).
4. ‘Die Abgeordneten des Deutschen Bundestages werden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt. Sie sind Vertreter des ganzen Volkes, an Aufträge und Weisungen nicht gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.’ (art.38 §1 van de Duitse Grundgesetz). ‘Tout mandat impératif est nul’ (art.27 van de Constitution française).
5. Het gaat om P. Moureaux, (Professor, Minister van Binnenlandse Zaken en Institutionele Hervormingen, regering Martens III, 1980), R. Vandeputte (ere-gouverneur NBB, Minister van Financiën, regering M.Eyskens, 1981), J.-L. Dehaene (kabinetschef, Minister van Sociale Zaken en Institutionele Hervormingen, regering Martens V, 1981) en M. Offeciers (studiedienst VEV, Minister van Begroting, regering Dehaene I, 1992). In 1995 trad ook Anne Van Asbrouck (ambtenaar Brussels Hoofdstedelijke Raad, Vlaams Minister van Brusselse Aangelegenheden en Gelijke Kansenbeleid) rechtstreeks toe tot de Vlaamse Regering.
6. Dit geldt niet langer voor de regionale parlementen, die legislatuurparlementen geworden zijn.
7. Israël komt echter terug van dit politiek experiment. De volgende premier zal opnieuw door het parlement, de Knesset, verkozen worden en niet langer rechtsreeks door de burgers.

Bibliografie
- Benjamin Azkin (1968), ‘Legislation: Nature and Functions’, pp. 221-232, in International Encyclopedia of the Social Sciences, 1968, pp. 461-465
- Sam Depauw (1997), ‘Blijft enkel het huis overeind?’, 153-206, in Dewachter, Wilfried, Thomas, Inge, Depauw, Sam, Afscheid van het laatste dubbelparlement, Leuven/Amersfoort, Acco, 256p.
- Sam Depauw (1999), ‘Parliamentary Party Cohesion and the Scarcity of Sanctions in the Belgian Chamber of Representatives (1991-1995)’, in Res Publica, 1999/1, 15-39.
- Dewachter, Wilfried (1992), Besluitvorming in politiek België, Leuven/Amersfoort, Acco, 371p
- Dewachter, Wilfried, Thomas, Inge, Depauw, Sam (1997a), Afscheid van het laatste dubbelparlement, Leuven/Amersfoort, Acco, 256p.
- Dewachter, Wilfried (1997a), ‘Het parlement: 5 modellen, n functies’, 17-53, in Dewachter, Wilfried, Thomas, Inge, Depauw, Sam, Afscheid van het laatste dubbelparlement, Leuven/Amersfoort, Acco, 256p.
- Dierickx, Guido (1999), De logica van de politiek, Leuven/Apeldoorn, Garant, 205p.
- Stefaan Fiers (2000), Vijftig jaar volksvertegenwoordiging. De circulatie onder Belgische parlementsleden 1946-1995, Brussel, VWK, 255p.
- Ada W. Finifter (ed.) (1993), Political Science: The State of the Discipline II, Washington DC, The American Political Science Association, 535p
- Alfred de Grazia (1968), ‘Representation: theory’, pp. 461-465, in International Encyclopedia of the Social Sciences, 1968, pp. 461-465
- Gerhard Loewenberg, ‘Legislatures and parliaments’, in: S.M.Lipset (ed), The Encyclopedia of Democracy, London, Routledge, 1995, Volume III, pp. 736-747
- Gerhard Loewenberg, Samuel C. Patterson (1979), Comparing Legislatures, Boston/Toronto, Little, Brown & Company, 344p
- Yves Mény (ed.) (1994), Government and Politics in Western Europe, Oxford, Oxford University Press, 420p.
- Michael L. Mezey (1993), ‘Legislatures: Individual Purpose and Institutional Performance’, pp. 335-364 in Ada W. Finifter (ed.) (1993), Political Science: The State of the Discipline II, Washington DC, The American Political Science Association, 535p
- John Stuart Mill (1977), Essays on Politics and Society, Toronto, University of Toronto Press, Volume XIX, 780p.
- Philip Norton (1993), Does Parliament Matter?, London, Harvester Wheatsheaf, 230p.
- Inge Thomas (1997), ‘Een vlag die vele ladingen dekt: parlementaire activiteit (1988-1995)’, 55-74 in Dewachter, Wilfried, Thomas, Inge, Depauw, Sam (1997a), Afscheid van het laatste dubbelparlement, Leuven/Amersfoort, Acco, 256p.
- Vlaams Parlement (1999), Legislatuurverslag 1995-1999, Brussel, Vlaams Parlement, 169p

Samenleving & Politiek, Jaargang 9, 2002, nr. 2 (februari), pagina 19 tot 29