Abonneer Log in

Internationale veiligheid na 11 september 2001

Samenleving & Politiek, Jaargang 9, 2002, nr. 2 (februari), pagina 40 tot 45

De impact van de aanslagen van 11 september laat zich op veel terreinen gevoelen. Voor sommigen is de wereld sindsdien radicaal veranderd. Maar dat is niet zo. De dimensie van een aantal problemen - armoede, honger, ziekte en onzekerheid - is niet veranderd. De economische machtsverhoudingen die deze problemen conditioneren zijn evenmin radicaal gewijzigd. Wat wel verandert, is het karakter van sommige bedreigingen.

Al een tijdje - sinds 1989 - weten we dat we niet meer moeten vrezen voor grote conventionele oorlogen. Na 11 september kondigen niet-conventionele oorlogen zich niet noodzakelijk minder dodelijk aan. Vliegtuigen worden nu gebruikt als wapens. Het valt niet langer uit te sluiten dat morgen ook met chemische, biologische en nucleaire wapens onschuldige burgerbevolkingen worden getroffen. De voornaamste bedreigingen van deze tijd kennen echter niet alleen een militair karakter. Zij hebben te maken met essentiële wereldproblemen, waarvan onze perceptie sinds 11 september scherper is geworden. Het besef dat de economische globalisering aan de armsten op deze planeet voorbijgaat, is één voorbeeld. Het besef van het delicate karakter van fundamentele moderniseringsprocessen in de Arabische wereld, is een ander voorbeeld. Vanzelfsprekend heeft die nieuwe aandacht niet alleen met 11 september te maken. Wel heeft de vijand weer een gezicht gekregen. Het is duidelijk geworden dat een meer humane globalisering niet langer een puur ethisch-politieke kwestie is, maar een zaak van existentiële veiligheid. Als we er niet in slagen om meer veiligheid, zekerheid en welzijn elders te scheppen, komt de onveiligheid naar ons toe. Ook de onzekerheid is nu geglobaliseerd. En dus zijn meer inspanningen voor global governance voortaan onvermijdelijk. Dat betekent meer regels bij het beheren van de wereldeconomie, meer herverdeling van Noord naar Zuid, meer internationaal engagement van iedereen van ons. Dit artikel handelt niet over de politics of globalisation. We beperken ons tot de politieke, civiele en militaire antwoorden inzake internationale veiligheid. We doen dat vanuit een Europees perspectief. Sociaaldemocraten regeren in een belangrijk aantal landen van de Europese Unie. Zij dragen een grote verantwoordelijkheid in de manier waarop gestalte wordt gegeven aan de betrekkingen met de Verenigde Staten, de NAVO, Rusland en de Arabische wereld.

De nieuwe bedreigingen

Voor al wie politieke verantwoordelijkheid draagt, betekenen de gebeurtenissen van 11 september een grote zorg. Burgers zijn voortaan een doelwit. Meer voorzorgen zullen moeten worden genomen om de veiligheid van die burgers te garanderen én onze samenlevingen verder op een open wijze te laten functioneren. Oorlogen in de eenentwintigste eeuw zullen een ander karakter kennen. Wat Bin Laden heeft aangetoond, is dat niet-gouvermentele groeperingen, met connecties in misdadige milieus, morgen met succes een staat kunnen aanvallen en desorganiseren, binnen een tijdspanne van uren. Dat is een beangstigende gedachte. Het gaat bovendien om een vorm van oorlog die niet alleen militair wordt uitgevochten, maar ook mediatiek, psychologisch, economisch en morgen wellicht ook ecologisch(eco-terrorisme). In essentie hebben we te maken met vormen van geprivatiseerd geweld, waar een staat niet altijd komt bij kijken. Het wordt bedreven door mensen met een fanatieke religieuze of nationalistische overtuiging. Zij laten zich door niets of niemand afschrikken, stellen niet altijd concrete politieke eisen, hebben geen vast adres en financieren hun acties met misdaadgeld. Dat is het gezicht van het geprivatiseerd geweld. Het kent geen wet of rechtstaat. Het maakt geen onderscheid tussen burgers en soldaten. Het doet het onderscheid tussen oorlog en vrede vervagen. Daarbij gaat het niet alleen om de Bin Ladens. Ook maffiose paramilitaire organisaties (Servië), krijgsheren (Congo, Sierra Leone) en rebellenbewegingen (Tsjetsjenië), plegen vormen van geprivatiseerd geweld. De voornaamste vraag is dan: hoe verdedigen we ons tegen de Bin Ladens? Met massa-legers? Met louter conflictpreventie? Met raketten of anti-raketsystemen? Met kernwapens? Het gaat erom onze veiligheidsopvattingen te herdenken op een drietal terreinen, zonder in zwart-wit benaderingen te vervallen.

Het herdenken van het pacifisme. Dat is op de eerste plaats een zaak voor de radicale vredesbewegingen, die een principeel verzet huldigen tegen elke militaire interventie in de wereld. Hun opvattingen komen, in tijden van geprivatiseerd geweld, in een ander daglicht te staan. Militairen staan machteloos tegen de Bin Ladens. Pacifisten evenzeer, al willen velen dat niet toegeven. Wij willen geen struisvogelpolitiek op dat punt. Men moet nuchter zijn. Het kan ons Europeanen ook overkomen. Wie er morgen niet in slaagt om de moordzucht van nieuwe Bin Ladens te verhinderen, zal nergens vrede kunnen scheppen. Zo ook, wie niet eerst het moorden door krijgsheren kan stoppen, mag het vergeten dat burgerteams hun werk kunnen doen. Met andere woorden, in de strijd tegen het geprivatiseerde geweld is ook een militair (en politioneel) element van antwoord van tel. De vraag daarbij is niet of militaire interventie geoorloofd is, maar op welke manier en door wie die interventie wordt gelegitimeerd. Het betekent dat de kwestie van de houder van een internationaal geweldmonopolie weer actueel is. Een progressieve doctrine van ‘humanitaire interventie’, dat is waar VN-secretaris-generaal Kofi Annan reeds in 1999 op aandrong.

Het herdenken van conflictpreventie. Conflictpreventie heeft in essentie alles te maken met een efficiënte politics of globalisation. Op dat vlak is het deficit de laatste twintig jaar alsmaar groter geworden. Ook de linkerzijde heeft veel te weinig aandacht gehad voor de breuken die in het wereldsysteem zijn ontstaan, als gevolg van de ongeremde economische liberalisering. Zeker is dat aan meer structurele maatregelen inzake conflictpreventie moet worden gedacht. Preventie is thans niet de hoogste prioriteit in ons buitenlands beleid en in dat van de EU. Dat zal het moeten worden, wil men de voedingsbodem voor nieuwe Bin Ladens wegnemen.

Het herdenken van de veiligheidsdoctrine. De sterkste defensie ter wereld heeft niet gewerkt op 11 september. Niet alleen de structuur van onze legers en van onze defensiebudgetten zal moeten worden herbekeken. Ook de doctrine moet worden bijgesteld. Omdat terroristen niet direct identificeerbaar, opspoorbaar en territoriaal aanwijsbaar zijn, kan er niet meteen sprake zijn van een gepast antwoord. Als we de vijand niet kennen, hoe kunnen we dan een aanslag met biologische, chemische of nucleaire wapens vergelden? Hoe kan het concept van de ‘wederzijdse afschrikking’ dan verder functioneren? Dat is immers bedoeld om staten af te schrikken. Concepten als wederzijdse afschrikking en wederzijdse vernietiging werken dus niet meer als de bedreiging uitgaat van niet-gouvermentele groeperingen met onduidelijke connecties met staten en zonder vast adres. Om het overdreven te stellen: pure militaire kracht riskeert waardeloos te worden om de nieuwe bedreigingen te keren.
Toch willen de VS in de komende jaren honderden miljarden dollar extra besteden aan defensie (National Missile Defence, Space War). Dat is niet zinvol en contraproductief. Over de nieuwe veiligheidsnoden en bedreigingen moet multilateraal van gedachten worden gewisseld. Hoewel de Bush-administratie dat niet lijkt te (willen) beseffen, evolueren we naar een multipolaire wereld, waarin defensie nooit meer een louter militaire zaak zal zijn en veiligheid niet door één land of een paar landen zal kunnen worden gegarandeerd. Deze crisis dwingt ons om samen te werken:de VS, Rusland, Europa, China en de Arabische landen, in een volgehouden brede aanpak, om intelligence te poolen, conflictpreventie te organiseren, supranationale juridische afspraken te maken, verificatieprocedures voor A, B en C-wapens deugdelijk te regelen. Een uitdaging van die omvang kan slechts worden aangegaan via multilaterale oplossingen, legitieme internationale instellingen en respect voor internationale regels en wetten.

De EU en de VS

Niets is mogelijk in de wereld zonder de medewerking van de grootste economische en militaire macht, lees: de bereidheid van dat land om bij te dragen aan internationale rechtsregels en multilaterale oplossingen. Met de Bush-administratie hebben we, wat dat betreft, een probleem. In het eerste half jaar na zijn aantreden toonde de Amerikaanse president weinig consideratie én voor de bondgenoten én voor internationale verdragen (o.m. Kyoto, biologische wapens). Vervolgens leek 11 september als een katalysator te werken. Met de brede coalitie tegen het terrorisme was een meer multilateralistische benadering in de maak, maar vijf maanden verder lijkt die alweer te zijn begraven. De Amerikaanse houding valt, gedeeltelijk, te begrijpen. Voor het eerst in zijn geschiedenis is het land zelf extreem kwetsbaar gebleken. Een goed deel van Amerikaanse publieke opinie is ervan overtuigd dat vooral de VS voortaan met een reële nucleaire bedreiging moeten rekening houden, en dus meent die het recht te hebben zich met alle beschikbare technologische middelen daartegen te verdedigen. Dat is de reden waarom het ABM-verdrag eenzijdig is opgeschort. Dat is ook de reden waarom de VS weer onderzoek doen naar biologische wapens en, vanwege zogenaamde verificatieproblemen, het verdrag m.b.t. biologische wapens weigerden te ondertekenen. Het is niet duidelijk hoe diep die houding heeft wortel geschoten buiten de rechtervleugel van de Bush-administratie. Maar indien de VS zich het recht voorbehouden technologieën te ontwikkelen die het nucleaire machtsevenwicht verstoren en de kernwapenwedloop aanzwengelen - zoals in het geval van NMD, dan is dat een bijzonder destabiliserend vooruitzicht. Het biedt immers geen uitweg voor de nucleaire proliferatie. NMD zal terroristen er niet van weerhouden om de VS opnieuw te treffen. Het is daarom zaak voor de Europeanen om de VS van drie zaken te overtuigen.

Een. Voor de beteugeling van het terrorisme kunnen slechts multilaterale oplossingen worden gevonden. In de schoot van de Verenigde Naties moet er een agentschap ter bestrijding van het terrorisme worden opgericht. Nu, zoals gezegd, de noodzakelijkheid van een militair element van antwoord tegen goed georganiseerde terreurgroepen onder ogen moet worden gezien, is het zaak het internationaal geweldmonopolie goed te regelen. Een dergelijk monopolie kan slecht bij de VN berusten. Concreet: naar de VN moet worden teruggegaan vooraleer een land als Irak zou worden geviseerd in de strijd tegen het terrorisme, op straffe van het riskeren van een breuk tussen de Verenigde Staten en Europa. Multilateralisme is geen zaak die één land à la carte kan regelen. Multilateralisme moet worden verankerd in sterke en legitieme internationale instellingen. De VN dus.
Twee. Europeanen - en vooral sociaaldemocraten - zijn tough on terrorism and tough on the causes of terrorism. In tegenstelling tot de VS, die uit het einde van de Koude Oorlog niet de juiste conclusies kunnen of willen trekken, identificeren wij ook andere reële bedreigingen, zoals het stijgend aantal etnisch-religieuze conflicten, de groeiende kloof tussen Noord en Zuid, de culturele impact van de economische globalisering en potentiële ecologische catastrofes. Duurzame oplossingen voor die problemen zijn niet geassocieerd met militaire sterkte. Zulke oplossingen vloeien voort uit de bereidheid - die men niet ziet bij de VS - om veel meer te investeren in economische en sociale ontwikkeling, én vooral in conflictpreventie. Voor sociaal-democraten blijft dit een geloofspunt: preventie voor interventie. Met de kortetermijnantwoorden van Bush komt men nergens.
Drie. Broze coalities zoals die in de strijd tegen Bin Laden, zijn geen lang leven beschoren, zeker niet als ze gepaard gaan met unilaterale militaire beslissingen. Een solied internationaal systeem kan niet worden geconstrueerd via informele internationale arrangementen. De weg daar naartoe loopt via verdragen, respect voor verdragen en de cultuur om aan supranationale arrangementen de voorkeur te geven. Dat besef missen we bij de Bush-administratie (zie het verbreken van de plechtige belofte om samen met de Russen honderden atoombommen te vernietigen). Een geglobaliseerde wereld zonder respect voor het internationaal recht en zonder politieke overheden die rechtvaardige regels vastleggen, leidt naar globale anarchie. Daarvan - en van grenzenloos economisch egoïsme - komt nog meer terrorisme. Voor deze benadering(en) aandacht vragen, getuigt niet van enige pretentie. Europa moet zich affirmeren als een belangrijke actor in de wereld. De Europese Unie is vandaag de meest welvarende regio op deze planeet. Zij is in het bezit van de sterkste handelsrelaties, een gezonde economie en performante sociale stelsels. Haar sociaaleconomisch model en haar cultuur om fundamentele kwesties compromisvol en supranationaal te regelen, maken haar geschikt voor een sleutelrol inzake global governance. Die rol zal moeten worden opgenomen. Tussen droom en daad staan wel nog een paar praktische bezwaren. Zo zullen de grote Europese landen de verleiding moeten weerstaan om, zoals in de kwestie Afghanistan, apart op te treden. Ook de opkomst van rechts-populistische partijen en regeringen met rechts-nationalistische, anti-Europese trekjes is een belangrijke zorg in dat verband. En last but not least zal de moed moeten worden opgebracht om betekenisvolle institutionele hervormingen door te voeren.

De EU en de NAVO

In de komende jaren moet Europa haar opvattingen inzake veiligheidsbeleid preciseren, in een concept gieten en van instrumenten voorzien. Daarbij is er niet veel tijd. Het aantal conflicten neemt snel toe en men wordt geconfronteerd met het voornemen van de VS om zich selectiever in de beteugeling van die conflicten te engageren. Dat heeft gevolgen voor de NAVO en voor de veiligheidssamenwerking met de VS. Die gevolgen kunnen immers heel concreet worden indien de Bush-administratie bijvoorbeeld zou beslissen om bij een nieuw conflict op de Balkan niet mee te werken aan vredesafdwingende operaties. In de Kosovo-crisis is immers gebleken dat de NAVO evolueert van een defensie-organisatie naar een service-organisatie die ook buiten het verdragsterritorium optreedt, maar structureel nog steeds door de VS geleid wordt.
De problemen die daarmee samenhangen zijn fundamenteel bij het uittekenen van de toekomstige veiligheidssamenwerking met de VS. Vandaag gebeurt die samenwerking vrijwel volledig binnen de structuren van de NAVO. Morgen zal dat nog slechts gedeeltelijk het geval zijn. Op dat proces moet door Europa worden geanticipeerd. Het zou immers van weinig realiteitszin getuigen - gezien de verschuivende strategische uitgangspunten van de VS - mochten Europa en de VS niet kunnen kiezen voor het gradueel aanpassen van de structuren van het Atlantisch Bondgenootschap. Die dialoog kan nu worden aangevat. Deze zal jaren duren en moet zonder kunstmatige tijdsdruk worden gevoerd. Het ‘oude’(veiligheids)huwelijk tussen Europa en de VS is al een tijdje voorbij. Een modernere versie houdt voorlopig nog stand. In het kader van een toekomstige latrelatie moeten nog heel wat praktische voorbereidingen worden getroffen. Vier kwesties verdienen daarbij ons volle aandacht.
Een: een Europees veiligheidsbeleid, met eigen klemtonen en principes, is de resultante van een doordacht, coherent en geïntegreerd Europees buitenlands beleid. Daarvoor moet nog een belangrijk stuk weg worden afgelegd. Twee: als Europa inzake crisisbeheersingsoperaties met een potentieel hoger geweldsniveau autonoom wil kunnen optreden, dan is een graad van vermenigvuldiging inzake middelen en structuren, onvermijdelijk. Drie: als die weg wordt gekozen, dan zitten daar budgettaire consequenties aan vast die we met zijn allen goed met elkaar moeten afspreken.Vier: die weg kan slechts worden gekozen, als het Europese concept van veiligheidsbeleid op andere uitgangspunten stoelt dan het Amerikaanse, en dus ruim baan geeft aan conflictpreventie en nazorg van conflicten.
Vooral voor de punten drie en vier bestaan er, op dit moment, onvoldoende garanties. De afwezigheid van een conceptuele discussie speelt in het nadeel van al wie conflictpreventie in het hart van onze veiligheidsbenadering wil plaatsen. In principe verdienen de militaire en de civiele component van de Europese snelle interventiemacht evenveel aandacht. In de praktijk hinken de inspanningen inzake preventie en nazorg achterop, zowel op het nationale als op Europese vlak. Een buitenlands beleid is sterk afhankelijk van een daadkrachtige en efficiënte diplomatie. De EU telt vandaag 40.000 diplomaten verdeeld over 15.000 posten. Het rendement van deze enorme diplomatieke inspanning is te laag. Om de versplintering tegen te gaan, verdient het aanbeveling om de diplomatieke diensten in toenemende mate te poolen. Het perspectief van één diplomatieke dienst voor de EU is het overwegen waard.
Ook het rendement van de budgettaire inspanningen inzake defensie is te laag. In vergelijking met de VS heeft de Europese defensie-inspanning immers te lijden onder een aanzienlijke budgettaire inefficiëntie. Daarom moeten er voorstellen worden geformuleerd die die inspanning doelmatiger maken, zonder dat er daarbij automatisch sprake is van grote meeruitgaven. Dat houdt onder meer verregaande afspraken in over samenwerking, taakspecialisatie, poolvorming en het aanschaffen van materieel.Op die manier - door intra-Europese rationalisatie - kan er een einde worden gemaakt aan de versnippering van de defensiemiddelen. De verzamelde defensiebudgetten van de EU - ongeveer 2/3 van het Amerikaanse defensiebudget, 200 miljard dollar - moeten immers volstaan om de (veel beperktere) Europese ambities inzake vrede en veiligheid te waarborgen. In het kader van een meer federale logica inzake veiligheid en defensie, moet men bereid zijn om het behoud van een eigen nationale defensie, met alles erop en eraan, in vraag te stellen. Waarom moet Europa zoveel legers tellen als er landen zijn?

De EU, Rusland en de Arabische wereld

De manier waarop de Bush-administratie na 11 september heeft gereageerd, houdt voor de Europese regeringen nog een andere uitdaging in. In de komende periode zal meer prioriteit moeten worden gegeven aan het beter structureren van de betrekkingen met Rusland en met de Arabische wereld. De houding van Rusland in de Afghanistan-crisis is onderbelicht en ondergewaardeerd gebleven. Als bijzonder positief moet worden beschouwd dat Moskou zijn politieke en strategische samenwerking met de VS heeft geconsolideerd. Wie in 1989 had gezegd dat Rusland anno 2001 het groen licht zou geven om tijdelijk Amerikaanse troepen te stationeren in de Centraal-Aziatische republieken, zou niet goed bij zijn hoofd zijn bevonden. Welke ook de beweegredenen voor die beslissing zijn geweest, zij opent de mogelijkheid om de laatste restanten van de Koude Oorlog uit de hoofden en de veiligheidstructuren te verjagen. Daarmee heeft president Poetin ook in eigen land een politiek risico genomen. Hij heeft aangegeven dat hij vast van plan is om de modernisering van zijn land verder samen met het Westen te organiseren. Dat moet worden gehonoreerd. Helaas getuigen het opschorten van het ABM-verdrag en de tegenzin om in de toekomst legally binding commitments inzake ontwapening aan te gaan, niet van veel consideratie voor Poetin. Ook op dat vlak moet Europa zijn gewicht in de schaal leggen. Het voorstel van de Britse premier Blair om de niet werkzame partnerschapsraad met Rusland te vervangen door een nieuwe samenwerkingsstructuur, is een eerste stap in dat verband. Het is ondenkbaar dat de voornaamste bedreigingen van deze tijd kunnen worden gekeerd zonder een goed gestructureerde samenwerking met Rusland.
Een even grote uitdaging is het opwaarderen van de Europese relaties met de Arabische wereld. Ook op dat terrein moet Europa veel meer engagement etaleren dan de VS. Bovenaan de agenda staat daarbij niet de fixatie op het wangedrag van een paar zogenaamde schurkenstaten (Iran en Irak). Veel belangrijker is het inzicht dat een fundamentele maatschappelijke modernisering in de moslimlanden voortaan onontkoombaar is en moet worden aangemoedigd. Dat is wellicht de voornaamste les van 11 september. Verandering in die landen is in aantocht. Het optreden van Bin Laden is er immers op gericht om die verandering in extreem-fundamentalistische richting te oriënteren en gematigde pro-westerse regimes te doen vallen. Dat moet worden vermeden. Maar hoe? In elk geval dient een verstandige Europese politiek terzake uit te gaan van het inzicht dat veel van die (door het Westen gesteunde) regimes een dictatoriale en corrupte component bevatten. Zij hebben de laatste dertig jaar te weinig inspanningen gedaan om hun systemen te moderniseren. Op het behoud van dat status-quo kunnen we onze toekomstige politiek niet langer baseren. Vandaag is de kwestie gesteld van de moderniteit van de Arabische regimes, de culturele impact van de globalisering op de moslimwereld en de potentiële hervormbaarheid van de islam. Europa, in het bezit van veel moslimgemeenschappen binnen zijn grenzen, moet veel meer aandacht hebben voor de ontwikkelingen in de islamitische wereld.

Noot
Deze bijdrage is geschreven met het oog op het vernieuwingscongres van de sp.a

Samenleving & Politiek, Jaargang 9, 2002, nr. 2 (februari), pagina 40 tot 45