Abonneer Log in

Wat we zelf doen, doen we sneller

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 4 (april), pagina 24 tot 36

In de aanloop naar de verkiezingen van 13 juni besteedt Sampol aandacht aan een reeks thema’s die hun belang hebben voor het regionale en het Europese politieke niveau. De liberalisering van de energiemarkt is een belangrijk economisch en sociaal thema in Vlaanderen en in Europa. Dirk Van Evercooren brengt deze ingewikkelde materie stap per stap in kaart. Hij vraagt zich ook af of de Vlaamse regering afgerekend mag worden op een eventuele mislukking van de liberalisering. En ook of de Europese stemming hierdoor zal worden beïnvloed. Hij kon onmogelijk alle aspecten van de liberalisering uitdiepen in één artikel maar slaagde erin een en ander in perspectief te zetten. Hij schetst eveneens de wisselwerking tussen het Vlaamse, het federale en het Europese niveau.

De liberalisering van de Vlaamse energiemarkt: van waar komen we?

De liberalisering van de energiemarkten, concreet van de elektriciteits- en de aardgasmarkt, vindt haar oorsprong in de Europese richtlijnen van 19/12/1996 voor wat elektriciteit betreft en van 22/06/1998 voor wat aardgas betreft. Wie dit thema als leidraad voor zijn Europese stem wil gebruiken, loopt dus eigenlijk een verkiezing achter.
Vroeger was het simpel. Wie elektriciteit en/of aardgas nodig had, kon enkel terecht bij de lokale intercommunale of gemeenteregie. De prijs die moest worden betaald voor energie lag vast en werd bepaald in overleg met de energiesector binnen het Controlecomité voor Elektriciteit en Gas, het CCEG. Elektriciteit werd (en wordt) in België essentieel geproduceerd door twee bedrijven, Electrabel (ondertussen uitgegroeid tot een Europese speler) en SPE, de kleine Belgische publieke elektriciteitsproducent. Vroeger werkten beide in het samenwerkingsverband CPTE als één onderneming. Aardgas werd in België enkel ingevoerd door Distrigas. ‘De energiesector’ moest in deze dus gelezen worden als enerzijds CPTE, en anderzijds Distrigas. Merk op dat productie van elektriciteit en invoer van aardgas altijd in privéhanden geweest zijn, op het kleine aandeel (zo’n 8%) van SPE na. Dit gaat in tegen de overtuiging van veel mensen dat de elektriciteitsproductie voor de liberalisering een overheidstaak was.
De geproduceerde elektriciteit en het ingevoerde aardgas moesten natuurlijk ook verdeeld worden tot bij de afnemers: gezinnen, bedrijven, overheden. Dat gebeurde door de intercommunales en de gemeentelijke regies. Deze ontvingen de elektriciteit via het transmissienet voor elektriciteit (in handen van CPTE) en het vervoernet voor aardgas (in handen van Distrigas). Deze netten zijn als het ware de ‘energiesnelwegen’. Daarna werd de energie door de distributienetten (in handen van intercommunales) naar de afnemers gebracht. Deze fijnmazige netten kan je vergelijken met de steenwegen en straten. De intercommunales/regies beschikten over een wettelijk monopolie.
De intercommunales kunnen nog steeds verdeeld worden in twee groepen. De zuivere intercommunales, waartoe ook de regies behoren, zijn volledig in handen van de lokale overheden: gemeenten en provincies. De gemengde intercommunales (goed voor 80% van de aansluitingen) zijn ook deels in handen van de gemeenten, maar deels (gemiddeld meer dan de helft) ook van Electrabel. In feite waren de gemengde intercommunales lege dozen. Het uitvoeren van de levering, de uitbreiding en het onderhoud van de distributienetten, gebeurde allemaal door Electrabel. Het ging dus over een volledig geïntegreerde bedrijfsactiviteit. De zuivere intercommunales waren en zijn wel onafhankelijk en werkten met eigen personeel, maar waren natuurlijk ook aangewezen op CPTE en Distrigas voor hun bevoorrading.
De verkoopprijzen vastgelegd in het CCEG lieten toe dat de aandeelhouders van de intercommunales ieder jaar behoorlijke dividenden ontvingen. Gezien de uniforme tarieven in België, maakten de efficiëntste intercommunales grote winsten, omdat de tarieven gebaseerd waren op het verzekeren van een redelijke winst voor de minst efficiënte maatschappijen.
Voor de liberalisering kende de Vlaamse energiemarkt dus slechts twee marktpartijen: producenten/invoerders enerzijds en intercommunales, die verdeling en verkoop combineerden, anderzijds.

Unbundle, baby!

De levering van elektriciteit en aardgas gebeurt dus via netwerken: leidingen en kabels. Om concurrentie toe te laten tussen leveranciers moeten dus ofwel die netwerken ontdubbeld worden per leverancier (zoals in essentie wel gebeurde bij de liberalisering van de vaste telefonie), ofwel moeten ze op een neutrale manier opengesteld worden voor alle leveranciers. De Europese richtlijnen kiezen voor deze laatste benadering, de unbundling of ontkoppeling van de leverings- en de transportfunctie van de netwerken. Dit principe vormt de hoeksteen van de liberalisering.
De vrijmaking in Vlaanderen past dit principe dan ook consequent toe. Concreet wordt een nieuwe partij van rechtswege toegevoegd aan de markt: de leveranciers. Hiermee bedoelen we ondernemingen zoals Electrabel Customer Solutions, Luminus, NUON, WattPlus, Ecopower, City Power, SPE, E.ON, Ruhrgas, Gaz de France en Electricité de France, enz. Zij treden in de plaats van de intercommunales in de functie van verkoper van energie. Waar vroeger de distributienetwerken enkel gebruikt werden voor het verdelen van de elektriciteit van CPTE en het aardgas van Distrigas, kunnen nu andere leveranciers beroep doen op de distributienetbeheerders (de nieuwe benaming van de intercommunales) voor het vervoer van hun product tot bij de klanten, de afnemers.
Wat doen die leveranciers precies? In feite gaat het over verkoopsorganisaties, die instaan voor het factureren van de energie die geleverd wordt aan afnemers die met de leverancier een contract aangingen. Dat klinkt eenvoudig, maar de leverancier draagt wel de verantwoordelijkheid op elk moment van de dag en 365 dagen per jaar de juiste hoeveelheid stroom en aardgas op het net te zetten, opdat het verbruik van de afnemers precies gedekt wordt. Een aantal leveranciers schuift deze ‘evenwichtsverantwoordlijkeheid’ door naar een technische partner, vaak een elektriciteitsproducent. Om toegang te krijgen tot de distributienetten, een voorwaarde om te kunnen leveren, moeten deze leveranciers over een vergunning beschikken. Deze wordt door de VREG toegekend, nadat uit het ingediende aanvraagdossier blijkt dat de onderneming in kwestie over voldoende financiële en technische capaciteit beschikt om te leveren, en ook de juridische toetsing voldoening oplevert. Dit biedt de afnemers vertrouwen om met deze nieuwe marktspelers in zee te gaan.
Maar er ontbreekt nog een element: het transport tussen de producenten/invoerders en de fijnmazige netwerken. Dat transport gebeurt via het al vernoemde transmissie- of vervoernet. Ook die moesten ontkoppeld worden. Daarom werden de ondernemingen Elia (voor elektriciteit) en Fluxys (voor aardgas) opgericht (in feite afgesplitst van respectievelijk CPTE en Distrigas) om deze taak op zich te nemen. Elia beschikt over een wettelijk monopolie, terwijl Fluxys over een de facto monopolie beschikt. Er kunnen in principe alternatieve (lees parallelle) aardgasvervoernetten uitgebouwd worden, maar uit efficiëntieoverwegingen weigerde de CREG tot nog toe de aanvragen hiervoor.
Uit de aard van hun activiteit volgt vrij logisch dat deze netwerken uniek zijn. Het is technisch en economisch immers niet wenselijk om het transmissienet te ontdubbelen. Dat zou het bewaren van het evenwicht op het elektriciteitsnet immers onmogelijk maken. De nood aan evenwicht spruit voort uit het feit dat wat de producenten op het elektriciteitsnet injecteren, er meteen ook moet ‘afgehaald’ worden, dus moet verbruikt worden. Zoniet krijg je overbelasting en valt het stroomnet uit. Dit is precies wat vorig jaar in o.a. Italië gebeurde. Door een breuk in een hoogspanningslijn in Zwitserland, waaruit Italië gigantisch veel stroom importeert, en waarover de Zwitsers niet snel genoeg de Italiaanse transmissienetbeheerder waarschuwde, ontstonden dusdanige onevenwichten op het Italiaanse net dat uitval van het net onvermijdelijk werd.

Evenwicht bewaken

Op het elektriciteitsnet is het garanderen van evenwicht tussen injectie en verbruik op elk moment van levensbelang. Deze taak neemt Elia op zich, een maatschappij die zoals gezegd een afsplitsing is van de transmissiefunctie zoals die vroeger door CPTE waargenomen werd. Elia en Fluxys zijn als eigenaars van het transmissienet, resp. aardgasvervoernet, natuurlijk ook gedwongen om alle leveranciers op een neutrale manier te behandelen. Toch geldt ook hier dat de aandeelhoudersstructuur niet volledig unbundled is. Electrabel en SPE hebben immers nog een deel van Elia in handen. De rest is eigendom van de lokale overheden. Het is de bedoeling om op korte termijn 40% van de Elia-aandelen naar de beurs te brengen, zodat ze in handen van het publiek of institutionele beleggers kunnen komen.
Een belangrijk deel van de verantwoordelijkheid voor het evenwicht van het elektriciteitsnet ligt bij de leveranciers. Zij moeten het verbruik van hun klanten zo goed mogelijk inschatten en de nodige voorzieningen treffen om dit verbruik op het moment dat het zich voordoet ook te dekken met voldoende geïnjecteerde elektriciteit. Dat maakt het leveren van elektriciteit tot een behoorlijk afwijkende ‘business’, in vergelijking met andere producten en diensten.
Vandaar dat een bedrijfsmodel via partnerschap tussen een traditionele elektriciteitsproducent en een ervaren verkoopsmaatschappij (maar niet noodzakelijk in de energiesector) door de liberalisering relatief veel succes kent. De ervaring uit de telecomsector, hoewel technisch nogal verschillend, wordt door een aantal leveranciers gevaloriseerd in de energiesector. Een voorbeeld hiervan in Vlaanderen vormt City Power, een zustervennootschap van City Call, dat een telecom-reseller is. Ondertussen is City Power al overgenomen door SPE.
Hoewel ze door de liberalisering nu wel voor die doeleinden gebruikt worden, werden de transmissienetten van elektriciteit nooit opgevat om elektriciteit te verkopen tussen landen. De verbindingen tussen de nationale netten hadden enkel een noodfunctie: ingeval een belangrijke centrale in één land uitviel, kon via de verbindingen tussen de netten vanuit de buurlanden bijgesprongen worden. Ons land beschikt trouwens enkel over verbindingen met het Franse en het Nederlandse net, niet met het Duitse. Het Luxemburgse transmissienet vormt deels zelfs een onderdeel van het Elia-net. Met de rest van het Luxemburgse net zijn we op het ogenblik niet verbonden. Het versterken van deze verbindingen tussen de nationale netten vormt een Europese prioriteit, om de liberalisering verder in de praktijk ingang te doen vinden. Toch is het belang ervan relatief: het kost ongeveer evenveel tijd en geld om de interconnectiecapaciteit significant op te voeren als om in eigen land nieuwe productiecapaciteit bij te bouwen. Door de verplichtingen ter zake en de steunmaatregelen die de overheid biedt, ligt de nadruk hierbij op het ogenblik bij WKK1 en hernieuwbare energie.
Eén van de eigenaardigheden van de elektriciteitsmarkt is dus dat je elektriciteit niet kan opslaan.
Voor aardgas geldt dat wel. De terminal in Zeebrugge is een uitstekend voorbeeld. Aardgas komt er in vloeibare (LNG) vorm aan uit o.a. Algerije en wordt opgeslagen. In functie van de behoeften wordt het dan opnieuw omgezet in gasvorm en in het aardgasnet geïnjecteerd. Ook dat aardgasvervoer- en distributienet heeft een weliswaar beperkte opslagfunctie: er zit een buffercapaciteit op omdat het evenwicht niet te allen tijde, maar over een bepaalde periode moet gewaarborgd worden. Het evenwicht op het aardgasvervoernet wordt door Fluxys beheerd, dat ook eigenaar is van dit net. Dit is de maatschappij die ontstaan is door het afsplitsen van de vervoersactiviteit uit het vroeger geïntegreerde Distrigas (dat instond voor invoer, vervoer en levering).

De liberalisering in Vlaanderen

Vooraleer een schets te maken van de actuele situatie in Vlaanderen, moeten we even ingaan op de band tussen Europa, België en Vlaanderen, als één van de drie gewesten. De liberalisering van de energiemarkten is natuurlijk, zo bleek al uit deze tekst, vooral een zaak die vanuit Europa op ons afkomt. In het federale België ligt de zaak echter - zoals vaak - nog moeilijker dan in de overige lidstaten van de Europese Unie. De bevoegdheden inzake energie zijn namelijk in hoge mate opgesplitst tussen het federale en het regionale bestuursniveau.
Voor elektriciteit zijn de bevoegdheden als volgt verdeeld. Het Federale niveau is bevoegd voor het transport voorzover dit plaatsvindt over netten met een spanning hoger dan 70 kV (het transmissienet), voor de (grote) productie-eenheden voor de opwekking van elektriciteit op basis van fossiele en nucleaire brandstoffen, voor de goedkeuring van de tarieven voor zowel het transmissienet als de distributienetten, en tenslotte voor alle aspecten van de nucleaire cyclus.
Voor aardgas liggen de bevoegdheden parallel, met dien verstande dat er natuurlijk geen sprake is van productie, wel van invoer van aardgas en dat het transmissienet ‘aardgasvervoernet’ genoemd wordt. De federale regulator CREG speelt een belangrijke rol bij de uitvoering en invulling van de federale energiebevoegdheden.
De gewesten hebben dan weer het initiatief wat betreft: het transport via netten met een spanning lager of gelijk aan 70 kV (de distributienetten), Rationeel Energie Gebruik (REG), decentrale productie van elektriciteit, alsook de opwekking ervan op basis van hernieuwbare energie en warmtekrachtkoppeling (WKK), en tenslotte voor sociale maatregelen inzake energie. Ook de regionale overheden hebben elk een regulator, die invulling geeft aan de regionale bevoegdheden en toezicht houdt op de distributiemarkten van elektriciteit en aardgas. In Vlaanderen is dat de VREG.
Meteen valt op dat een belangrijke inbreuk geldt tegen wat ‘homogeniteit van de bevoegdheidspakketten’ genoemd kan worden: de goedkeuring van de nettarieven, zowel voor het transmissie- en aardgasvervoernet, als voor de distributienetten voor elektriciteit en aardgas, is in handen van de federale overheid. Voor het transmissie- en aardgasvervoernet is dat perfect normaal: de beheerders van deze netten worden aangewezen door de federale regulator, die ook de technische reglementen voor het gebruik van deze netten opstelt. De regionale regulatoren wijzen echter de distributienetbeheerders aan en stellen de technische reglementen op voor het gebruik van de distributienetten. Toch zijn ze niet bevoegd voor het nettarief. Dit zou, ten tijde van het gesleutel aan de staatshervorming, als een aantasting van de Belgische economische unie beschouwd zijn. Dat de federale elektriciteits- en aardgaswetten een benadering op kost-plus-basis voorschrijven, brengt echter mee dat nu zelfs binnen de gewesten verschillende distributienettarieven gelden. Hoe valt deze logica te rijmen?

Vlaamse afhankelijkheid

Door de uitsplitsing van de energiebevoegdheden over de gewesten en het federale niveau, liggen niet alle hefbomen voor een succesvolle liberalisering bij de Vlaamse overheid. Integendeel, als de liberalisering niet ten volle kan spelen, is dat in niet geringe mate te wijten aan de verschillende snelheden en de verschillende aanpak op federaal en Vlaams niveau. Het potentieel dat in Vlaanderen bestaat om tot een gezonde concurrentie op de energiemarkt te komen, zoals dat tot uiting komt in het belangrijk aantal leveranciers dat al een vergunning heeft verkregen om energie te leveren, kan niet volledig tot uiting komen omwille van de situatie op federaal vlak.
Zoals gezegd is in België de elektriciteitsproductie historisch gezien steeds een zaak van twee bedrijven geweest. Dat is nog steeds het geval en de dominante positie van Electrabel weegt op het ogenblik op de ontwikkeling van een concurrentiële markt. De leveranciers die de uitdaging aangaan met Electrabel in het strijdveld te treden, zijn immers voor het aankopen van elektriciteit in grote mate aangewezen op Electrabel. De invoercapaciteit is immers beperkt en er is eenvoudigweg te weinig onafhankelijke productiecapaciteit in België om belangrijke aantallen afnemers van elektriciteit te kunnen voorzien. De Raad voor de Mededinging (aan de hand van de dossiers die Electrabel moest indienen met het oog op het overnemen van de klanten van de gemengde intercommunales) en de CREG hebben dit probleem al lang onderkend, net als de regionale regulatoren. De aanpak van dit probleem laat echter op zich wachten. Van de verschillende pistes die geopperd werden om hieraan tegemoet te komen wordt weinig of niets gerealiseerd, op de aarzelende veilingen (nota bene door Electrabel zelf georganiseerd, weliswaar op bevel van de Raad voor Mededinging) van een te klein deel van de productiecapaciteit na. Op federaal vlak wordt blijkbaar veel aandacht besteed aan het argument van de ‘nationale kampioen’: Electrabel mag niet te hard aangepakt worden, omdat zijn positie op de Europese markt daaronder zou kunnen leiden. De gedwongen verkoop van een substantieel deel van de productiecapaciteit zou natuurlijk een erg drastische maatregel vormen, maar alternatieven zijn voorhanden: een grootschalige virtuele veiling van productiecapaciteit bijvoorbeeld, waarvoor Minister Van de Lanotte onlangs nog pleitte, zij het liever onder neutraal toezicht i.p.v. georganiseerd door Electrabel zelf.
Nog een element dat de wisselwerking tussen de federale en regionale niveaus in deze illustreert, zijn de heffingen. De indruk kan ontstaan dat sommige politici het vel van de beer al verkochten én nog een keer in pand gegeven hebben, voor het beest daadwerkelijk geveld is. De federale overheid heeft op korte tijd een belangrijk aantal heffingen opgelegd en/of verhoogd:
. Een heffing voor de financiering van de CREG.
. De energiebijdrage (een crisismaatregel die enkel op de gezinnen van toepassing is ter financiering van de staatsschuld, eigenlijk een relikwie uit het Globaal Plan uit 1993) werd als één van de allereerste beleidsmaatregelen van Verhofstadt 2 verhoogd.
. Een federale heffing bestaande uit: een financierende heffing voor het spijzen van het Sociaal fonds (waaruit de OCMW’s kunnen putten), een financierende heffing voor het spijzen van het Kyoto-fonds en voor de financiering van de denuclearisatie van de sites van Mol/Dessel.
. Een aantal toeslagen worden doorgerekend in de transmissienettarieven die rechtstreeks voortvloeien uit verplichtingen opgelegd aan Elia, zoals:
- de financiering van de maatregelen ter bevordering van het rationeel energieverbruik (REG),
- de toeslag voor het gebruik van het openbaar domein en
- de toeslag beschermde klanten (voor de financiering van de federale sociale tarieven).
. Een van de belangrijkste, want omvangrijkste heffingen is vooralsnog enkel aangekondigd: de heffing ter compensatie van het verlies aan inkomsten van de gemeenten.
Al deze op federaal vlak besliste heffingen wegen direct of indirect op de prijs van elektriciteit en in mindere mate op de aardgasprijs.

De Vlaamse overheid vertaalde de prioriteiten van haar energiebeleid in verplichtingen die ze oplegt aan de leveranciers, de netbeheerders of beide. Deze openbaredienstverplichtingen zijn van ecologische (REG, opwekking van elektriciteit door middel van hernieuwbare energiebronnen, WKK), van sociale (leesbare facturen, procedure voor wanbetalers, gratis budgetmeter voor beschermde klanten) en technische (investeringen in het distributienet, noodleverancier) aard. Dit alles vertaalt zich natuurlijk naar kosten en die kosten worden ook doorgerekend tot op het niveau van de eindafnemers. Het betreft echter geen heffingen (hoewel vooral de ecologische kost, specifiek deze van de groenestroomcertificaten, vaak zo voorgesteld wordt), omdat ze niet 1 op 1 aan de afnemers moeten/mogen doorgerekend worden. De leverancier die het meest kostefficiënt te werk gaat bij het uitvoeren van deze taken kan dus een lagere kost doorrekenen aan zijn klanten en boekt hierdoor een concurrentievoordeel.

Een laatste aspect van afhankelijkheid van het regionale niveau ten overstaan van het federale niveau wordt geïllustreerd door de distributienettarieven. Zo werd de start van de geliberaliseerde elektriciteitsmarkt voor ondernemingen sterk gehandicapt door het nog ontbreken van de distributienettarieven. Deze werden uiteindelijk op nauwelijks twee weken van de start van de liberalisering van de huishoudelijke markt goedgekeurd door de CREG. Hierdoor konden de leveranciers geen volledige offertes opmaken, inclusief de vergoeding voor het distributienet. De start van de vrije Vlaamse energiemarkt verliep daardoor in mineur: amper 0,22% van de kleine elektriciteitsafnemers had op 1 juli 2003 al een leverancier gekozen, voor aardgas was zelfs helemaal geen noemenswaardig aantal kiezers (of switchers) te melden.

Het proces van de Vlaamse liberalisering

De aanloop naar de vrijmaking van de Vlaamse energiemarkt was ook al redelijk turbulent verlopen. De Vlaamse overheid besliste om de liberalisering veel sneller door te voeren dan opgelegd werd door de EU. Desondanks geraakte de Vlaamse regulator VREG rijkelijk laat uit de startblokken. Nauwelijks 1 maand voor de eerste stap in het liberaliseringsproces kon de voorzitter als eerste personeelslid zijn taak opnemen. Pas midden 2002 kon sprake zijn van de noodzakelijke personeelsbezetting. Het proces van vrijmaking verliep in Vlaanderen in drie fasen: op 1 januari 2002 konden de afnemers met een elektriciteitsverbruik van meer dan 1 GWh per jaar vrij een afnemer kiezen. 1 GWh komt overeen met het jaarverbruik van zo’n 250 à 300 gezinnen en het ging dan ook maar over ongeveer 3.500 toegangspunten. Deze toegangspunten kunnen onderdeel uitmaken van één bedrijf, zodat het allicht slecht over een 2000 bedrijven of grote overheidsafnemers ging. Deze fase verliep grotendeels in een vacuüm: vermits de VREG nog aan het opstarten was en de CREG nog niet operationeel was (omdat Elia nog niet formeel aangeduid was als beheerder van het transmissienet) ontbraken zowat alle elementen van het regulerend kader. Transmissienettarief, distributienettarieven, technisch reglement distributie, allemaal elementen die op 1 januari 2002 nog niet bekend waren. Er waren ook nauwelijks leveringsvergunningen uitgereikt, er waren amper 2 leveranciers die vanaf de start mochten leveren aan de vrije Vlaamse afnemers. De distributienetbeheerders waren van rechtswege aangeduid, op basis van continuïteit van hun historische activiteit. Een gezonde dosis pragmatisme was dus nodig, zowel van de overheid, als van de marktpartijen en de afnemers. Het jaar 2002 werd door de VREG dan ook essentieel besteed aan het inlopen van de achterstand, door o.a. een eerste versie van het technisch reglement distributie te publiceren, het toekennen van een reeks leveringsvergunningen, het aanwijzen van de distributienetbeheerders voor elektriciteit, door een aantal acties inzake ‘marktordening’ te ondernemen (gericht op het bewaken van het neutrale karakter van de netbeheerders en het garanderen van een gelijk speelveld of level playing field voor leveranciers) en het opzetten van de nodige beheersystemen voor de groenestroomcertificaten. In de tweede jaarhelft werd ook de voorbereiding van de volgende fase in de liberalisering ingezet.
Deze 2de fase begon op 1 januari 2003, met het vrijkomen van alle elektriciteitsafnemers met een aansluitvermogen boven 56 kVA (ongeveer 33.000 toegangspunten, grotere KMO’s en middelgrote gebouwen en installaties van de overheid) en de aardgasafnemers met een jaarverbruik van meer dan 1 miljoen m³ (320 toegangspunten). Ook de aardgasmarkt ging van start met een heel beperkt aantal actieve leveranciers en onder nogal wat onzekerheid. Het technisch reglement was er wel, maar de CREG had (en heeft nog steeds) geen distributietarieven voor aardgas goedgekeurd. Ook hier waren de netbeheerders van rechtswege aangeduid. In de loop van het voorjaar van 2003 kon de VREG de aardgasnetbeheerders formeel beoordelen en aanduiden.
Aangezien de volledige liberalisering nauwelijks zes maanden later gepland was, op 1 juli 2003, verschoof de aandacht al snel naar de huishoudelijke afnemers. De informatie- en sensibilisatie-inspanningen van de VREG werden dan ook vrijwel volledig op deze doelgroep gericht. Ondertussen werd hard gewerkt aan de ‘machine’ achter de liberalisering, de ICT-toepassingen die de enorme complexiteit van de vrije markt in goede banen moeten leiden. De marktwerking op de energiemarkt komt tot uiting in de leverancierswissels door afnemers, communicatie van meterdata tussen netbeheerders, leveranciers en evenwichtsverantwoordelijken, enz. In feite werd deze technische verwerking van de marktwerking in de eerste en tweede fase van de liberalisering volledig manueel afgehandeld. Dit was natuurlijk ondenkbaar voor de aantallen afnemers die in de finale fase betrokken zijn. Met de volledige vrijmaking werd dan ook de stap gezet naar het geautomatiseerd verwerken van de datastromen waartoe de marktwerking aanleiding geeft.
De derde en finale stap tenslotte was deze naar een volledige vrije markt, waarbij alle elektriciteits- en aardgasafnemers, vrij konden kiezen voor een bepaalde leverancier. Deze fase ging in op 1 juli 2003.
Bij elk van deze stappen vond een belangrijke overdracht van klanten plaats. De Vlaamse wetgeving verbiedt immers dat de vroegere monopolisten, de intercommunales-netbeheerders, nog verder leveringen uitvoeren aan afnemers die vrij komen om te kiezen. Sloten deze afnemers geen contract af met een leverancier, dan zouden ze hierdoor automatisch zonder energie komen te zitten. Om dat rampscenario te vermijden, werden ‘slapende’ afnemers telkens toegewezen aan een door de netbeheerder ‘gekozen’ leverancier, de ‘standaardleverancier’. Vanzelfsprekend kwamen de afnemers van de gemengde intercommunales bij Electrabel Customer Solutions, en die van de zuivere intercommunales bij Luminus terecht. Beide maatschappijen werden precies opgericht met het oog op het bedienen van deze massa klanten. Om de markt door deze toewijzing niet al teveel vast te leggen, besliste de VREG dat alle toegewezen afnemers hun (impliciet) contract met de standaardleveranciers kunnen verbreken mits een opzegtermijn van één volledige maand.

Een stand van zaken: bent u al

geswitst?

Waar staat de Vlaamse energiemarkt in maart 2004, 15 maanden na de datum van de volledige openstelling van de markt? Het gaat goed, maar alles kan beter. Laten we beginnen met de elektriciteitsmarkt.
In internationaal verband staan een aantal indicatoren zonder twijfel in het groen. Zo ligt het aantal afnemers (toegangspunten) dat bewust voor een leverancier gekozen heeft, nu op 22,04%. Ruim 5% van de afnemers binnen deze groep heeft een contract ondertekend met een nieuwe leverancier, waarbij ‘nieuwe leverancier’ begrepen moet worden als een onderneming die geen klanten heeft ‘geërfd’ van de vroegere monopolisten. Een kleine 15% heeft ondertussen een contract getekend met een standaardleverancier. Dat heeft vooral te maken met het ‘kortingverhaal’. Het gaat de ronde dat het volstaat ‘naar Electrabel te bellen om korting te krijgen.’ Wat dit verhaal (en ook de publicaties van Electrabel zelf) niet duidelijk maakt, is dat door een korting te krijgen, de betrokken afnemer een contract aangaat met Electrabel Customer Solutions dat één jaar geldt. De vraag kan dus gesteld worden of de afnemers er zich wel van bewust zijn dat ze zich, in ruil voor deze ‘korting’ voor één jaar vastleggen, in tegenstelling tot de vrijheid om het contract met de standaardleverancier op te zeggen met slechts één volledige maand opzeg. Dat het nieuwe contract ook nog eens stilzwijgend verlengd zal worden als de afnemer het niet opzegt, maakt de klantenbinding des te sterker.
In andere landen, zoals Noorwegen, die al veel langer een geliberaliseerde markt hebben, ligt het percentage leverancierswissels niet significant hoger. Ook in het VK, in Europa de langst geliberaliseerde markt, blijft het aandeel van de historische leveranciers in hun eigen wingebied nog steeds erg dominant. Dat is ook het geval voor Electrabel en Luminus, die veruit de nummers 1 en 2 zijn op de Vlaamse markt. Maar het marktaandeel in termen van aantallen afnemers zegt lang niet alles. Marktaandelen in termen van geleverde energie zijn minstens even belangrijk. Voorlopig blijft Electrabel op dit vlak ook dominant, vooral omdat Electrabel NV dat zich als leverancier richt op de grootste energieafnemers, enorme hoeveelheden elektriciteit levert.
Veranderen van leverancier is niet moeilijk! De administratieve last hiervan is bewust tot het minimum beperkt gehouden. Het volstaat om als afnemer het oude contract op te zeggen (dat biedt juridisch het meeste zekerheid) en een nieuw contract te ondertekenen met een energieleverancier. Deze leverancier zal dan het nodige doen bij de netbeheerder om alle technische aspecten in orde te brengen. De netbeheerder zal dan het nodige doen om de meterstand te kennen op het moment van de overgang van leverancier (door een meterkaartje op te sturen dat de afnemer zelf invult, of door een meteropnemer langs te sturen). U krijgt dan nog een eindafrekening van de oude leverancier en vanaf dan ontvangt u facturen van de nieuwe leverancier.

Zijn we nu beter af?

Marktaandelen of percentages van leverancierswissels (switches) zijn niet de beste graadmeter van het succes of falen van de liberalisering. Cruciaal is de vraag of de eindafnemers nu beter af zijn dan onder het monopolieregime. Dat is het mooie en tegelijk het ironische aan de markt: het is niet nodig dat iedereen van leverancier verandert opdat de liberalisering werkt, omdat de druk van de concurrentie ook de beste prijs en dienstverlening kan garanderen aan wie bij zijn leverancier blijft. Voorwaarde daarvoor is dat voldoende afnemers minstens de wil vertonen om van leverancier te veranderen, zoniet is er onvoldoende concurrentiedruk om de prijzen ook te verlagen voor wie niet wisselt. En precies dat fenomeen zien we nog op de Vlaamse markt: de standaardleveranciers bieden wel gunstige tarieven aan voor wie een contract ondertekent en zich daardoor vastlegt voor minstens een jaar, maar de toegewezen ‘slapende’ klanten betalen een hoger tarief. Dit is niet volledig ten onrechte, gezien de onzekerheid die voor de standaardleveranciers voortvloeit uit het feit dat deze klanten snel kunnen opstappen. Maar ondertussen levert het aanzienlijke winstmarges op.
Het onderzoeken van de prijssituatie en de vergelijking met de situatie voor de liberalisering is dus een belangrijke test voor het evalueren van het succes (of falen) van de liberalisering. Waar de prijs van aardgas en elektriciteit vroeger een gegeven was, vastgelegd in het CCEG door overleg tussen de sector en (vertegenwoordigers van) de afnemers, is dit nu in handen van de leveranciers. Voor industriële en andere grote afnemers geldt dat over de contracten kan onderhandeld worden en dat hierdoor speciale toegevingen qua prijs en dienstverlening afgedwongen kunnen worden. Voor huishoudelijke en kleine afnemers gelden per leverancier standaard vastgelegde prijzen. De VREG beschikt over deze prijzen, in het kader van de vergelijking tussen de prijzen en andere leveringsvoorwaarden die op de website van de VREG geconsulteerd kan worden. Voor industriële en andere grote afnemers gelden nu echter onderhandelde prijsvoorwaarden, zodat het onmogelijk is dit op een echt frequente basis op te volgen. Hiervoor moet beroep gedaan worden op het bevragen van de betrokken afnemers, wat een arbeidsintensief proces is.

De beste koop

De situatie van de prijzen voor huishoudelijke afnemers op 1 september 2003 en op 1 januari 2004 werd door de VREG grondig geanalyseerd en hierover werden rapporten op de website gepubliceerd. De resultaten bevestigen een aantal van de hoger aangehaalde feiten en tendensen. Enerzijds bereikt de marktwerking haar doel, in de zin dat overal in Vlaanderen en voor alle geanalyseerde typecategorieën van huishoudelijke afnemers een besparing te realiseren valt indien overgestapt wordt op de goedkoopste leverancier die in het betreffende netgebied actief is. Zelfs als de goedkoopste leverancier uit de analyse gelicht wordt2, gaat deze stelling nog steeds op. De afnemers die actief de voordelen van de markt durven verkennen door een contract te ondertekenen, plukken dus de vruchten van de liberalisering. De afnemers die passief blijven, betalen dus (nog) geen hogere prijs dan vóór de liberalisering, maar laten wel de kans liggen om te besparen.
Anderzijds valt uit de evolutie tussen september 2003 en januari 2004 duidelijk de impact van de overheidsbeslissingen af te lezen. Zo verkleinde de kloof tussen de standaardtarieven die de ‘slapende afnemers’ aangerekend krijgen en de gemiddelde tarieven van de contractleveranciers gevoelig. In een aantal gevallen werd het voordeel tussen de relevante standaardprijzen en de gemiddelde contractprijs zelfs volledig tenietgedaan door de gestegen energiebijdrage, de impact van het nieuwe systeem van gratis elektriciteit, zoals in juni 2003 beslist door het Vlaams Parlement en door andere kostprijsverhogende maatregelen. Zoals gezegd bleef overal en voor alle categorieën van afnemers toch minstens 1 leverancier onder het prijspeil van het standaardcontract. De verkleinende kloof tussen de prijzen voor toegewezen afnemers en de afnemers die een contract tekenden is het gevolg van een ‘gentlemen’s agreement’ dat Electrabel en Luminus hadden afgesloten met de federale overheid en waarin ze zich ertoe verbonden om tussen 1 juli 2003 en 1 januari 2004 de prijzen voor huishoudelijke afnemers niet te laten stijgen boven het niveau van vóór de liberalisering. De vraag is maar hoelang deze situatie nog zal duren. In het recentste nummer van Energiek, de publicatie van Electrabel, staat immers te lezen dat vanaf mei ook de toegewezen afnemers een toeslag zullen moeten gaan betalen voor de kost van de ecologische openbaredienstverplichting. Dit betekent dat het prijspeil voor de ‘slapende’ afnemers dus boven het niveau van de vroegere gebonden markt zal uitstijgen. Ook in de vroegere monopoliemarkt kon de energieprijs trouwens schommelen. Zo weerspiegelde deze de prijs van de voor de elektriciteitsopwekking ingezette brandstoffen en reageerde op stijgingen van het loonpeil in de energiesector. Pas met de komst van de nieuwe leveranciers kregen de afnemers de mogelijkheid om een contract te ondertekenen dat gedurende de looptijd van 1 jaar een vaste prijs garandeert. Voor aardgas ziet de situatie er minder rooskleurig uit. Op de huishoudelijke markt is er vooralsnog geen sprake van echte prijsconcurrentie. Dit is zonder twijfel te wijten aan het nog niet bekend zijn van de distributienettarieven. De leveranciers die in die omstandigheden een prijzenslag ontketenen, zouden zich immers blootstellen aan onverantwoorde financiële risico’s. Dat het aantal afnemers dat al een contract voor aardgas ondertekende, toch al redelijk hoog ligt (5,61% voor het totaal aantal contracten, 3,40% met een nieuwe leverancier) is te wijten aan zogenaamde ‘dual fuel-contracten’: de afnemer koos voor een elektriciteitsleverancier en opteert meteen om ook aardgas van deze firma te kopen, zelfs als dat (voorlopig) geen echte besparing op de aardgasfactuur betekent.

Waar is het geld naartoe?

De lokale overheden klagen over de nefaste gevolgen van de liberalisering op hun financiën. Bij elke stap die gezet werd, vielen de inkomsten weg die de intercommunales putten uit de verkoop van energie aan de vrijgekomen afnemers. De inkomsten beperken zich sinds 1 juli 2003 tot de winst die de netbeheerders putten uit de kost die ze de leveranciers aanrekenen voor het gebruik van hun net, de distributienettarieven. De VVSG schatte het verlies aan inkomsten uit de leveringsactiviteiten op zo’n 320 miljoen Euro op jaarbasis. De totale prijsdaling die zou gerealiseerd worden indien alle Vlaamse afnemers zouden overstappen naar de voor hen goedkoopste leverancier, is niet onaanzienlijk (de VREG schatte dit in september 2003 op minstens 100 miljoen Euro) maar dekt zeker niet het volledige verlies van de steden en gemeenten. Ergens moet dus nog een slordige 200 miljoen Euro te vinden zijn? Een grondig onderzoek naar dit thema dringt zich op. Hier alvast enkele elementen ter overweging. Een deel ervan vloeit naar de federale overheid. Waar de intercommunales vroeger geen vennootschapsbelasting moesten betalen, is dit nu wel het geval voor de leveranciers. Maar voorlopig hebben de leveranciers nog niet veel winst gemaakt. Dat is dan weer te wijten aan de hoge opstart- of transitiekosten die ze droegen om zich te wapenen voor het functioneren in de nieuwe context. Er is al gewezen op de complexe processen die gepaard gaan met het doorspelen van leverancierswissels, meterdata, evenwichtsgegevens, enz. Het opzetten van de nodige ICT-toepassingen om hieraan te voldoen is zeker geen goedkope operatie. De reclamecampagnes die gevoerd worden om de naambekendheid van bedrijven als Luminus, WattPlus en Nuon (om deze maar te noemen) op te drijven en de bekendheid van Electrabel te consolideren, zullen ook een flink budget gevergd hebben.

De rol van de overheid

Zonder een theoretisch betoog te willen afsteken over de rol van de overheid in de economie, enkele praktische bedenkingen. Een overheid die een markt liberaliseert, moet de nodige terughoudendheid aan de dag leggen, zodat de markt een kans krijgt. Maar het vrijwaren van het maatschappelijk belang en het corrigeren (of vermijden) van marktfalen blijven absoluut noodzakelijk, naast het nastreven van het beruchte gelijke speelveld (level playing field).
De reacties van de mondige Vlaamse burgers bevestigden dit: de roep om informatie en transparantie was luid en duidelijk. De afnemers vroegen hen te begeleiden en te helpen bij het kiezen. Moeten kiezen wordt immers de pest van onze samenleving: op alle vlakken biedt de markteconomie ons een dusdanige variëteit dat we collectief in ‘keuzestaking’ gaan en eisen dat iemand zoniet voor ons kiest, dan toch minstens de beste keuze duidelijk aanwijst. De Vlaamse minister van energie, Gilbert Bossuyt, droeg de VREG dan ook op de Vlaamse afnemers bij te staan met zo bevattelijk en overzichtelijk mogelijk objectieve informatie. Op 1 juli 2003, op dezelfde dag dat zo’n 3 miljoen elektriciteits- en 1,4 miljoen aardgasklanten de keuzevrijheid kregen, en slechts 0,22% van deze elektriciteits- en zo goed als geen enkele aardgasklant al een keuze gemaakt had, lanceerde de VREG dan ook een module op haar website waarin de prijs- en voornaamste (objectiveerbare) leveringsvoorwaarden van de elektriciteitsleveranciers perfect vergelijkbaar gemaakt worden en overzichtelijk samengevat worden. Ondertussen werd deze vergelijkingstool verfijnd en uitgebreid met een vergelijking van het aanbod van de aardgasleveranciers. Het is dan ook verwonderlijk dat deze module slechts een relatief beperkt succes kent. De meerderheid van de Vlamingen schijnt deze dienstverlening van de overheid zelfs niet te kennen, ondanks de aandacht die hieraan besteed werd in de nationale media. Verwacht de Vlaming misschien niet meer dat de overheid op zijn verzuchtingen ingaat? Verwacht de Vlaming gewoonweg niet dat de overheid zich bezighoudt met het vergelijken of beter vergelijkbaar maken van het aanbod van privéfirma’s?

Wat we zelf doen, doen we sneller

Bij wijze van conclusie moeten we stellen dat wie zijn stem bij de regionale verkiezingen wil laten bepalen door de situatie op de geliberaliseerde Vlaamse energiemarkt, een genuanceerd oordeel zal moeten vellen. De liberalisering versneld aanpakken, was een moedige beslissing die getuigt van voluntarisme. Heeft deze beslissing haar volle potentieel gehaald? Wellicht niet, maar dat ligt in zeer belangrijke mate aan factoren die buiten de greep van de Vlaamse overheid liggen, zowel van het wetgevende als het uitvoerende niveau. Zoals gezegd vertoont de Vlaamse markt een belangrijk potentieel, maar dit komt (nog) niet volledig tot uiting als gevolg van de situatie op federaal vlak.
De voortrekkersrol die Vlaanderen speelt, zal zonder twijfel ten goede komen aan de andere gewesten, die kunnen leren uit de ervaringen in Vlaanderen en dit trouwens al lustig doen. De liberalisering van een complexe markt leidt altijd tot kinderziekten en tot vertragingen bij de uitvoering en implementatie. Dat er foute facturen verstuurd werden, dat een aantal afnemers van leverancier bleek te zijn veranderd zonder daar ooit om gevraagd te hebben (laat staan een contract ondertekend te hebben), dat mensen twee facturen kregen,… het zijn onvermijdelijke en globaal gezien marginale schoonheidsfoutjes. Dat er nog heel wat efficiëntiewinsten en administratieve vereenvoudigingen te realiseren vallen staat buiten kijf. Geef alle actoren op de Vlaamse energiemarkt: leveranciers, netbeheerders, regulator(en), afnemers en overheid nog een legislatuur de tijd, en maak dan een bilan op. Er staat immers nog heel wat op stapel op Vlaams, maar ook op federaal en Europees niveau.

Dirk Van Evercooren
Redactielid 3 ** **

Noten
1/ WKK of warmtekrachtkoppeling is een techniek die toelaat bijzonder efficiënt elektriciteit op te wekken. Voor industriële of verwarmingsdoeleinden opgewekte warmte wordt tegelijkertijd benut om elektriciteit te maken. Deze elektriciteit is dus als het ware een bijproduct, de brandstoffen die de warmte leveren worden zo aan een bijzonder hoog rendement benut. Er gaat nauwelijks warmte verloren, zoals wel het geval is bij aparte opwekking van elektriciteit en warmte. Er zijn ook zo goed als geen transportverliezen.
2/ Doordat dit vaak (zeker voor de kleine verbruikers) Ecopower is, en deze leverancier slechts een relatief klein aantal afnemers heeft, die daarenboven ook minstens 1 aandeel in de coöperatieve vennootschap moeten bezitten om afnemer te kunnen worden, zou het opnemen van Ecopower als referentie als enigszins misleidend beschouwd kunnen worden.
3/ Met dank aan Sofie Lauwaert en Dirk Van Braeckel voor hun constructieve kritiek op een eerste versie van deze tekst.

Literatuurlijst:
- De weg kwijt op de Vlaamse energiemarkt? Kijk snel op www.vreg.be.
- Voor de vergelijking van de prijs- en leveringsvoorwaarden van de Vlaamse elektriciteits- en aardgasleveranciers: http://www.vreg.be/vreg/particulieren/input.asp
- Anne Panneels - ‘Elektriciteitssector: veel uitdagingen, maar geen kernuitstap?’, Samenleving en politiek, Jaargang 8, 2001, nr.5 (mei)
- Electrabel - Energiek, lentenummer 2004.
- G. Steurs en J. Bouckaert - ‘Concurrentie in de Belgische elektriciteitssector verloopt stroomopwaarts’, ESB, maart 2003.
- CREG studie (A)011025-CDC-64 over de actuele problemen op de elektriciteitsmarkt, 25 oktober 2001.
- CREG studie (F)030918-CDC-217 over de compensatie van de inkomsten van de gemeenten in het kader van de liberalisering van de elektriciteits- en gasmarkt, 18 september 2003.

liberalisering elektriciteitsmarkt - energiebeleid - VREG

Samenleving & Politiek, Jaargang 11, 2004, nr. 4 (april), pagina 24 tot 36