Log in

Het asieldebat in het land van de perceptie

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 5 (mei), pagina 13 tot 21

Het kon niet uitblijven, gezien de tijdsgeest. Ook de regeringscommunicatie over het asielbeleid is aangekomen in het land van de perceptie. De kloof tussen wat de regering zegt en wat ze doet, is bij wijlen groot. Externe en interne communicatie worden losgekoppeld. De enen mogen scoren, terwijl de anderen zedig zwijgen.

Een paar voorbeelden uit de recente actualiteit kunnen dit illustreren. In januari laat Minister van Binnenlandse Zaken Patrick Dewael (VLD) zich in Gazet van Antwerpen ontvallen dat hulp bieden aan mensen die illegaal op het grondgebied verblijven, een misdrijf is. Een strategische blunder of een welgemikte provocatie? Feit is dat Dewael er meteen door zijn medewerkers wordt op gewezen dat zijn uitspraak juridisch geen steek houdt. Hulp aan illegale verblijvers is enkel een misdrijf indien ze uit economisch winstbejag of als uitbuiting wordt georganiseerd. Ook een feit is dat Dewaels uitspraak in de weken en maanden daarna als een boomerang zal terugkeren en hem zal blijven achtervolgen. De verontwaardiging die de uitspraak uitlokt, veroorzaakt een spontane golf van sympathie met mensen zonder papieren in publieke opinie en media, die ingaat tegen de harteloosheid van de minister. Met de HOP-actie in Antwerpen als hoogtepunt.
Had Dewael dit ingecalculeerd? Misschien wel, misschien niet. Wellicht wou hij vooral een signaal uitsturen bestemd voor de rechterflank van zijn kiezers. Een signaal, want daar ging het enkel om. Dewael toonde in de daaropvolgende weken geen enkele intentie om ook in de feiten het beleid rond hulp aan illegale verblijvers te veranderen. Geen wetsontwerp, geen interne instructies, geen agendapunt op de ministerraad, niks. Kortom: een pure perceptie-oefening. Hulp aan illegale verblijvers is geen misdrijf en is dat na de uitspraak van Patrick Dewael ook niet geworden.
In de loop van februari verschuift de focus van het debat gaandeweg van hulp aan illegale verblijvers naar een discussie over de regularisatie (= het toekennen van een verblijfsvergunning) aan diezelfde mensen zonder papieren. Ook hier weer regeert de perceptie. Patrick Dewael stelt publiek dat hij gebonden is aan de wet en dat hij dus, zelfs als hij zou willen, mensen zonder papieren gewoonweg niet kan regulariseren. Mensen met een uitwijzingsbevel moeten het land verlaten, zo stelt de wet, en de minister kan daar niks aan veranderen, want de wet is gestemd door een meerderheid van de volksvertegenwoordiging en de uitvoerende macht moet dit respecteren. Verder aandringen, zo schrijft Dewael in een open brief aan de Antwerpse bisschop, brengt de minister in gewetensnood. Het maximum wat een minister kan doen, is illegale verblijvers dringende humanitaire zorgen toedienen, zoals de tien Nigerianen die in Kallo van een schip werden gehaald, zo stelt Dewael nog.
Nauwelijks enkele weken later kent diezelfde Minister van Binnenlandse Zaken een verblijfsvergunning toe aan het grootste deel van de 130 mensen zonder papieren die de Sint-Bonifatius-kerk in Brussel bezetten. En het is ook diezelfde minister die jaarlijks door zijn diensten (Dienst Vreemdelingenzaken) enkele duizenden vreemdelingen laat regulariseren via het befaamde artikel 9 lid 3 van de Vreemdelingenwet, dat de minister expliciet toelaat om zulks te doen.
Minister Dewael en de VLD zijn natuurlijk niet de enigen die deze strategie toepassen. Ze wordt ook bij de andere regeringspartijen gehanteerd. De PS, bijvoorbeeld, kiest ervoor om, wanneer ze op haar linkerflank sterk onder druk komt te staan, een aantal parlementsleden een vrijgeleide te geven om een wetsvoorstel neer te leggen en dit met veel poeha te onderstrepen in de media, terwijl de inhoud van een dergelijk voorstel tegelijk niet wordt verdedigd rond de regeringstafel. Dit gebeurde ook recent met een wetsvoorstel rond regularisatie.

Communiceren is verliezen

Waarom perceptie en beleid worden losgekoppeld, is makkelijk te begrijpen. Vooral electorale overwegingen spelen hierin mee. De ene partij denkt dat ze vooral met een harde opstelling haar voordeel doet en communiceert enkel met die boodschap. De andere wil vooral progressief voor de dag komen, en nog anderen kiezen ervoor om niet te communiceren omdat ze denken: ‘communiceren is verliezen.’
In het migratiedossier is er nog een andere belangrijke driver voor de communicatie: de overtuiging dat de signalen die men uitstuurt ook door potentiële immigranten en smokkelaars worden opgevangen. Communiceren over een versoepeling in onze houding zou steeds het risico inhouden van een onmiddellijk effect op de instroom, en omgekeerd. Ook het communicatieve opbod tussen Europese staten is hierin een factor.
Ik ben geneigd te denken dat alle hierboven beschreven communicatiestrategieën (hard, progressief of stilzwijgen) niet ongestraft vol te houden zijn. Wie voortdurend harder communiceert dan het beleid dat hij voert, zaagt de tak af waarop hij zelf zit omdat hij het draagvlak voor zijn eigen beleid ondermijnt en zich voortdurend laat verleiden tot nog hardere uitspraken door degenen die er nog een schep bovenop doen. Wie zijn progressieve intenties niet in de feiten waar maakt, gaat op den duur door het leven als iemand die verkocht is aan de macht en zijn idealen heeft begraven. En wie zwijgt, riskeert dat anderen hem op den duur een mening gaan toeschrijven, zoals de sp.a recent overkwam toen De Morgen haar het etiket ‘anti-immigratiepartij’ opkleefde.
De enige duurzame strategie in dit dossier lijkt mij om gewoon te zeggen wat men doet en het beleid openlijk op tafel te leggen. In een land als België zal dit beleid steeds harde en zachtere kanten hebben - jammer genoeg wel steeds meer harde kanten, zoals ik verder in dit stuk zal betogen. Welnu, er zijn heel wat aanwijzingen dat een heel grote middengroep van kiezers (50%? 60%? 70%?) gewonnen is voor een genuanceerd migratiebeleid, dat rechtvaardige en duidelijke regels in evenwicht brengt met de nodige menselijkheid. Zoals rond veel andere maatschappelijke problemen, denkt de publieke opinie hierover gematigd, eerder dan extreem. De mediaberichtgeving rond de HOP-actie bevestigde dit nog maar eens. In een opiniepeiling die Het Nieuwsblad uitvoerde rond 15 februari 2006 (dag van de HOP-betoging) verklaarde 59,9% van de ondervraagden zich akkoord met de stelling dat afgewezen asielzoekers moeten worden geregulariseerd als ze hier 5 jaar verblijven en schoolgaande kinderen hebben. En 58% van de ondervraagden vond dat mensen die illegale verblijvers helpen, niet mogen worden gestraft.
De episode rond de VB’ers die openlijk pleitten voor menselijkheid in individuele dossiers van mensen zonder papieren, gaf aan dat zelfs in deze milieus van extreme meningen, plaats is voor nuance en menselijkheid. Hoe hard Filip Dewinter ook zijn best deed, het beeld dat blijft hangen is toch dat het VB zelf zijn harde stellingen niet kan volhouden geconfronteerd met de alledaagse realiteit van de migratie. ‘Als asielzoekers goed zijn ingeburgerd en bovendien kinderen hebben, dan is het toch leuk dat die mensen kunnen blijven,’ liet zelfs Jurgen Verstrepen zich ontvallen.
De genoemde communicatiestrategieën hebben het moeilijk met het gegeven dat burgers vaak genuanceerd reageren en zich menselijk opstellen wanneer ze geconfronteerd worden met individuele gevallen. Dit fenomeen wordt dan steevast betiteld als hypocrisie of inconsequentie. Nochtans is dat precies wat er ook in het beleid gebeurt: de regels worden soms opzij geschoven en er wordt over het hart gestreken. In plaats van in zijn communicatie de houding van de burger te kapittelen, zou men er ook kunnen voor kiezen om aan die burger te zeggen: ‘uw houding is precies de onze; we stellen duidelijke regels, maar zijn niet blind voor de menselijke kant van de zaak.’ Een dergelijke parler vrai zou het veel makkelijker maken om over alle aspecten van het beleid op een open manier te communiceren.

Verregaande hervorming op komst

Ik wil het in dit stuk echter niet alleen over perceptie hebben, maar vooral ook over de realiteit van het beleid en de keuzes die momenteel op tafel liggen. De paarse regering Verhofstadt II keurde op de ministerraad van 21 april 2006 de meest grondige hervorming van de Vreemdelingenwet goed sinds de invoering ervan in 1980. Het wetsontwerp dat op het moment van het verschijnen van dit stuk als alles volgens plan verloopt in de Kamer besproken wordt, bevat een hertekening van de criteria voor het vluchtelingenstatuut, van de asielprocedure, van de regularisatie, de gezinshereniging,… De regels voor de kwantitatief belangrijkste immigratiepoorten (asiel en gezinshereniging) worden dus herschreven, wat ongetwijfeld een impact zal hebben op de migratierealiteit van morgen.
Binnen deze ruime hervorming heeft het debat zich de voorbije tijd vooral toegespitst op de regularisatie, het toekennen van een verblijfsvergunning aan vreemdelingen die hier illegaal verblijven (afgewezen asielzoekers en anderen). Het voorliggende wetsontwerp voorziet hier in een afschaffing van het befaamde artikel 9 lid 3 van de Vreemdelingenwet en de vervanging ervan door artikels 9bis en 9ter. Onder deze op het eerste zicht juridisch-technische ingreep gaan enkele diepere discussies schuil.
Voor alle duidelijkheid: de regularisatieprocedure moet worden onderscheiden van de asielprocedure. Bij asiel gaat het om een beoordeling van het gevaar dat betrokkene loopt in zijn herkomstland en wordt de beslissing genomen door (onafhankelijke) asielinstanties. Bij regularisatie gaat het om een beoordeling van de humanitaire situatie waarin de aanvrager zich hier bevindt en wordt beslist door de Minister van Binnenlandse Zaken en zijn administratie (Dienst Vreemdelingenzaken).
De eerste discussie draait rond de criteria die gehanteerd worden om te beslissen of een aanvrager via de regularisatieprocedure een verblijfsvergunning krijgt. Moeten deze criteria al dan niet expliciet in de wet worden ingeschreven? In de huidige wet worden geen criteria weergegeven. In het ontwerp van de regering wordt één criterium expliciet omschreven: wanneer men lijdt aan een ernstige ziekte die niet in het herkomstland kan worden behandeld, kan men via regularisatie een verblijfsvergunning krijgen. Voor andere humanitaire situaties worden geen criteria uitgeschreven. De regering wil aan de Minister van Binnenlandse Zaken volledige vrijheid bieden om te beslissen in welke gevallen hij regulariseert.
De niet-gouvernementele organisaties van hun kant, verenigd in het Forum Asiel en Migraties, tonen zich duidelijk voorstander van het opnemen van criteria (in de wet of een koninklijk besluit). Zij schoven op 4 april 2006 op een persconferentie een voorstel naar voren om zes criteria in de wet op te nemen die toegang geven tot regularisatie aan vreemdelingen die:
· langer dan 3 jaar in een verblijfsprocedure wachten; of
· een ernstige ziekte hebben waarvoor geen of onvoldoende toegang is tot een adequate behandeling of verzorging in het land van herkomst; of
· niet de nodige reis- of verblijfsdocumenten kunnen bekomen om terug te keren naar het land van herkomst; of
· duurzame bindingen hebben die enkel via verblijf kunnen worden verder gezet, of een beklemmende situatie waaruit verblijf de enige uitweg is; of
· niet-begeleide minderjarigen zijn; of
· gemachtigd zijn om in België te werken, hetzij in loondienst of als zelfstandige (dus over een arbeidskaart B of over een beroepskaart beschikken of daarvan zijn vrijgesteld).

Duidelijke criteria

Regeringspartijen VLD, sp.a en spirit verzetten zich tegen de opname van criteria in de wet (of K.B.) omdat zij vrezen dat dit vreemdelingen naar ons land zou aanzuigen die er op speculeren dat een periode van illegaal verblijf zal uitmonden in een regularisatie, of vreemdelingen die hier al (illegaal) verblijven, ertoe zal aanzetten om hier te proberen blijven en op regularisatie aan te sturen. Daarnaast wijzen zij er ook op dat de opname van criteria het voor de Minister van Binnenlandse Zaken onmogelijk zou maken om nog te regulariseren in gevallen die niet aan één van de criteria voldoen. In de praktijk zou het inschrijven van criteria dus kunnen neerkomen op een verstrenging van het beleid, werpen ze de organisaties voor de voeten.
De ngo’s van hun kant wijzen erop dat de huidige situatie zonder openlijke criteria juist mee een stijging van het aantal aanvragen voor regularisatie in de hand heeft gewerkt. In de jaren 1990 maakten de SP-ministers van Binnenlandse Zaken Vande Lanotte en Vanden Bossche per omzendbrief de criteria voor regularisatie openbaar. De regularisatiewet van 2000 (de eenmalige regularisatieoperatie) schafte deze criteria echter af. Men ging er toen van uit dat regularisaties na de eenmalige operatie niet meer nodig zouden zijn. In de periode na 2000 zijn de aanvragen tot regularisatie echter stelselmatig gaan stijgen, tot een voorlopige piek van 1300 aanvragen per maand in 2005. Nooit eerder lag het aantal regularisatieaanvragen zo hoog. Het evenaarde in 2005 het aantal asielaanvragen (15.957). Deze stijging kan onder meer worden verklaard door het feit dat heel wat vreemdelingen en advocaten een aanvraag indienen waarbij ze ten onrechte denken dat ze kans maken. Duidelijke criteria zouden dit soort aanvragen terugdringen.
Het inschrijven van criteria in de wet hoeft volgens de ngo’s niet te betekenen dat er voor de Minister geen marge meer overblijft. Ze worden in deze interpretatie bijgetreden door de Raad van State. In zijn recente advies over de wetsontwerpen van de regering, stelt de Raad: ‘Il convient à cet égard de noter que le fait pour le législateur d’objectiver toute une série de critères applicables dans certaines situations n’enlève par ailleurs rien au pouvoir discrétionnaire du ministre, ou de son délégué, dans les autres situations.’1 Men kan de marge voor de minister inbouwen binnen de criteria of men kan de minister een marge gunnen naast de criteria, voor uitzonderlijke situaties.
De Raad neemt in zijn advies overigens vrij duidelijk stelling in vóór de opname van criteria in de wet, vanuit het oogpunt van de rechtszekerheid: ‘Les dispositions en projet n’auront, en conséquence, pas pour effet de mettre fin à l’insécurité juridique régnant en la matière (…).’2
De ngo’s krijgen nog uit andere hoeken steun: ABVV en ACW spraken zich ook openlijk uit vóór openbare, duidelijke criteria en eerder deden ook kerkelijke overheden dit. De PS steunt publiek het idee van criteria, ook al drukt ze dit binnen de regering niet door. Ook Groen! en Ecolo pleiten voor criteria. De verenigingen verwonderen zich over de houding van de sp.a, vermits het in de jaren 1990 precies SP-ministers van Binnenlandse Zaken waren die het initiatief namen om criteria openbaar te maken.

Gebuisde commissie

Het tweede grote knelpunt in het regularisatiedossier betreft de procedure. Ook op dit punt wijzigt het ontwerp van de regering weinig aan de huidige situatie: een regularisatieaanvraag moet worden ingediend via de burgemeester, die het dossier overmaakt aan de Dienst Vreemdelingenzaken. Deze administratie beslist over de aanvraag en ze doet dit op papier, zonder betrokkene te horen. De minister behoudt het recht om zelf ook beslissingen te nemen in individuele dossiers.
De ngo’s van hun kant betwisten niet dat de minister of zijn afgevaardigde het beslissende laatste woord mogen hebben, maar willen graag een adviesbevoegdheid toekennen aan een gemengde commissie. Deze commissie zou bestaan uit kamers met telkens één magistraat, één advocaat en één ngo-vertegenwoordiger. Zij zouden de aanvrager horen en een advies formuleren, op basis waarvan de administratie beslist. Niet alle aanvragen zouden aan de commissie worden voorgelegd, enkel degene voor wie de administratie een negatieve beslissing beoogt.
Een gelijkaardige commissie wordt door de PS verdedigd, maar VLD en sp.a wijzen die unisono af. Naast de vrees dat een dergelijke commissie een flessenhals zou worden en de procedure sterk zou vertragen, is hun verzet ook gebaseerd op de ervaring met de Commissie Regularisatie, die de aanvragen behandelt uit de eenmalige regularisatieoperatie van 2000. VLD en sp.a (en trouwens ook CD&V) maken een uiterst negatieve evaluatie van deze commissie. De commissie zou volgens hen té ruimhartig zijn geweest, kwalitatief ondermaats wegens bevolkt met tweederangsmagistraten en -advocaten en ngo-leden die alles lieten ‘passeren’, té verdeeld in haar rechtspraak, enzovoort. Bij de grote partijen is het idee van een dergelijke commissie voor jaren taboe. Langs Franstalige kant wordt hiervan een totaal verschillende, veel positievere analyse gemaakt. Overigens hebben de paarse regeringen steeds een objectieve, wetenschappelijke analyse van de werking van deze commissie en de hele regularisatieoperatie van de hand gewezen. Zij hebben de lessen al getrokken.
De ngo’s zijn niet blind voor een aantal terechte kritieken op de Commissie Regularisatie, maar hun eindbilan is toch overwegend positief. De kwaliteit van de motiveringen en van de kamerleden was inderdaad soms ondermaats en er manifesteerde zich inderdaad een gebrek aan eenheid in de rechtspraak. Anderzijds bleek de gemengde samenstelling magistraat/advocaat/ngo-lid vaak een interessante mix. Daarnaast is iedereen het eens over de grote meerwaarde van het horen van de aanvrager: net als in de asielprocedure, zou dit ook in de regularisatieprocedure moeten worden ingebouwd, vermits het vaak ook om complexe situaties gaat die moeilijk op papier te beoordelen zijn. Wie uit de ervaring met de Commissie Regularisatie concludeert dat elke vorm van commissie onwenselijk is, gooit het kind met het badwater weg, stellen de ngo’s. Zij vragen geen nieuwe commissie regularisatie, maar stellen voor om de bestaande Commissie van Advies voor Vreemdelingen bevoegd te maken voor regularisatie. De kwaliteit van de zetelende leden zou kunnen worden gegarandeerd door selectietests vóór de aanstelling en regelmatige kwaliteitscontroles.

Historische vergissing

Waarom er in 2005 ook een heel grondige asielhervorming in de steigers werd gezet, is op zich een interessante vraag. De vorige, paars-groene, regering had in haar regeerakkoord ook zo’n hervorming ingeschreven. Toenmalig Minister van Binnenlandse Zaken Antoine Duquesne (MR) werkte loyaal een voorstel uit, maar het waren uitgerekend VLD en sp.a (bij monde van Karel De Gucht en Johan Vande Lanotte) die dit in de zomer van 2001 samen ten grave droegen. Het was niet meer nodig, oordeelden zij toen, want de situatie was intussen ‘onder controle’. Na het recordjaar 2000 (historische piek van 42.691 asielaanvragen), had de sp.a met Pascal Smet een mannetje geposteerd aan het hoofd van de belangrijkste asielinstantie, het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen, en het LIFO-principe (last in first out) werd ingevoerd om nieuwe aanvragers te ontmoedigen. Eind 2000 had men ook ingegrepen om het aantal asielzoekers dat nog financiële steun kreeg van het OCMW drastisch te beperken. Gevolg: het aantal asielaanvragen daalde fors - het zou uiteindelijk uitkomen op 24.549 voor heel 2001 -, wat VLD en sp.a deden besluiten dat een dure, tijdrovende asielhervorming overbodig was en mogelijks zelfs dreigde voor nieuwe chaos te zorgen.
Hoewel de regering vanaf dat moment in haar communicatie het ‘alles-is-onder-controle’ als een mantra bleef afdreunen, bleek uiteindelijk dat De Gucht en Vande Lanotte jumped to conclusions in 2001. Hoewel de ingezette daling zich voortzette (18.805 aanvragen in 2002, 16.940 in 2003, 15.357 in 2004), werd ze in 2005 licht omgebogen (plus 600 aanvragen), terwijl er voor de hele EU een daling van 16% werd genoteerd. Bovendien bekleedde België binnen de EU in 2005 een zesde plaats als men het aantal asielaanvragen afzet tegen het aantal inwoners (1,5 asielaanvragen per 1000 inwoners), enkel voorafgegaan door minder belangrijke lidstaten als Cyprus, Malta, Oostenrijk, Zweden en Luxemburg (in die volgorde), en zitten we ruim boven het EU-gemiddelde (0,5 asielaanvragen per 1000 inwoners).3
Waar sp.a en VLD zich echter vooral in vergisten in 2001, is dat de bergen achterstallige dossiers in de asielprocedure in de jaren nadien niet werden weggewerkt, maar enkel verschoven. Terwijl het in 2000 vooral de instanties aan het begin van de procedure waren die tegen grote achterstanden aankeken (Dienst Vreemdelingenzaken en Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen), zijn die stapels nu verschoven naar de instanties die later in de procedure tussenkomen (Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen en de Raad van State). En waar de procedure voor 70% van de aanvragers binnen enkele maanden is afgelopen, blijven de behandelingstermijnen voor de overige 30% lang en komt men niet toe aan de behandeling van duizenden dossiers die al jaren in de procedure zitten.
De partijen die in 2001 de asielhervorming begroeven, zagen zich bijgevolg genoodzaakt om anno 2005 deze plannen weer van onder het stof te halen. Vier jaar tijd verloren dus, wat heel wat menselijk leed heeft veroorzaakt voor alle asielzoekers die jarenlang in de procedure tot niksdoen veroordeeld werden, maar anderzijds ook de regularisatie van vele duizenden asielzoekers wegens langdurige procedure tot gevolg heeft gehad.

Sneller en strenger

Het mag dus duidelijk zijn dat deze hervorming als een van de voornaamste doelstellingen heeft om het aantal asielaanvragen verder terug te dringen. Na de verstrenging van het opvangregime eind 2000, zet men nu in op een strengere en snellere asielprocedure, in de hoop potentiële aanvragers af te raden voor België te kiezen. Andere doelstellingen zijn onder meer een behoorlijker bestuur en een rationalisering van de middelen.
De versnelling en verstrenging moet vooral worden gerealiseerd door een volledige hertekening van de huidige asielarchitectuur. De asielaanvraag moet nog steeds worden ingediend bij de Dienst Vreemdelingenzaken en deze administratie blijft onderzoeken of België de Staat is die bevoegd is voor het behandelen van de aanvraag (Dublin-verdrag). De Dienst Vreemdelingenzaken verliest echter de bevoegdheid om een eerste interview af te nemen en een eerste oordeel uit te spreken over de asielaanvraag.
Dit wordt de bevoegdheid van het Commissariaat-Generaal voor de Vluchtelingen, dat zijn centrale rol uitgebouwd ziet en als enige administratie bevoegd wordt voor een eerste beslissing over het dossier. Wijst het Commissariaat de aanvraag af, dan kan de aanvrager in beroep gaan bij een nieuw op te richten administratieve rechtbank, de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen. Deze Raad komt in de plaats van de huidige Vaste Beroepscommissie voor Vluchtelingen, die afgeschaft wordt.
Wijst de Raad in beroep opnieuw de aanvraag af, dan rest er enkel een vernietigingsberoep bij de Raad van State. Het huidige schorsingsberoep bij de Raad van State wordt dus afgeschaft en bovendien wordt een strenge filter gecreëerd waarmee de Raad van State eerst zal beoordelen of de aanvrager sowieso wel beroep kan instellen (zogenaamde leave to appeal).
Andere belangrijke verschillen tussen de oude en de nieuwe procedure zijn het afschaffen van de ontvankelijkheidsfase en de bevoegdheid van de nieuwe rechtbank. Waar de asielzoeker in de huidige procedure eerst een positieve beslissing moet krijgen in de ontvankelijkheidsfase (bij Dienst Vreemdelingenzaken, beroep bij het Commissariaat) alvorens hij toegelaten wordt tot de gegrondheidsfase (opnieuw bij het Commissariaat, beroep bij de Vaste Beroepscommissie), wordt dit onderscheid afgeschaft en is er maar één soort behandeling meer (door het Commissariaat, beroep bij de Raad voor Vreemdelingenbetwistingen).
De nieuwe administratieve rechtbank (Raad voor Vreemdelingenbetwistingen) krijgt minder verregaande bevoegdheden dan de huidige Vaste Beroepscommissie. De nieuwe Raad is eerder gemodelleerd op de Raad van State dan op de Vaste Beroepscommissie. De procedure zal er hoofdzakelijk schriftelijk verlopen, een alleenzetelende rechter oordeelt over het dossier, de rechter kan niet met alle nieuwe elementen die in deze fase nog worden aangebracht rekening houden, de rechter heeft geen onderzoeksbevoegdheid, enzovoort.

Belangrijke opening

Houdt de nieuwe procedure voornamelijk een aantal verstrengingen in, dan bevat ze ook één grote opening. Naast de criteria van de Conventie van Genève uit 1951, zal een asielaanvraag in de nieuwe procedure ook worden getoetst aan andere criteria. Dit is de zogenaamde subsidiaire bescherming, een bijkomend statuut dat kan worden toegekend aan asielzoekers die niet onder Genève vallen maar toch duidelijk gevaar lopen in hun herkomstland. Een EU-richtlijn uit 2004 verplicht alle lidstaten om vóór 10 oktober 2006 voor deze groep van vluchtelingen een statuut te voorzien. Het gaat hier om vluchtelingen wier bescherming evident gegarandeerd moet zijn, maar deze was totnogtoe niet op een sluitende manier gegarandeerd in ons land. Vluchtelingen die op de loop zijn voor een (burger)oorlog maar niet vervolgd worden volgens een van de gronden voorzien in Genève (bv. burgers op de loop voor het massale willekeurige geweld in oorlogssituaties type Darfur of Oost-Congo), of nog vluchtelingen op de loop voor grove mensenrechtenschendingen die niet gelinkt zijn aan ras, religie, nationaliteit, politieke overtuiging of behoren tot een sociale groep (definitie Genève) (bv. slachtoffers van een extreme toepassing van de sharia).
De nieuwe architectuur van de asielprocedure zal ons land wellicht in staat stellen om de procedure effectief sneller af te handelen, wat op zich een goede zaak is. De termijn van maximum één jaar procedure die de ontwerpers voor ogen hebben, lijkt haalbaar mits de belangrijkste voorwaarde vervuld is, namelijk de inzet van genoeg mensen en middelen meteen bij de start van de nieuwe procedure. De vereenvoudiging, evenals het afschaffen van het onderscheid tussen ontvankelijkheid en gegrondheid en het inperken van de bevoegdheid van de Dienst Vreemdelingenzaken (een administratie die eigenlijk niet toegerust is voor deze gespecialiseerde materie en dan ook weinig kwalitatief werk leverde), zijn ontegensprekelijk positieve elementen in dit ontwerp.
Anderzijds bevat het ontwerp een aantal elementen die door de ngo’s op de korrel werden genomen. De ontvankelijkheidsfase wordt wel afgeschaft, maar alle ontvankelijkheidscriteria worden gewoon overgeschreven naar de enige overgebleven fase en er worden er zelfs aan toegevoegd. Dit is problematisch omdat een asielaanvraag zo nog steeds kan worden afgewezen enkel en alleen op formalistische gronden, zonder dat de grond van het vluchtverhaal werd beoordeeld (bv. wanneer men zijn aanvraag te laat indient of wanneer men te lang in een ander land in transit verbleven heeft). Dat de nieuwe asielrechtbank minder verregaande bevoegdheden heeft dan de huidige Vaste Beroepscommissie, baart de ngo’s eveneens zorgen. De huidige procedure leert dat heel wat dossiers in een beroepsfase worden opgevist omdat de aanvrager in de eerste fase niet alle elementen op tafel legde door allerlei omstandigheden die veelal teruggaan op de cultuurclash tussen de aanvrager en de Westerse, administratieve procedure. Door het instellen van een schriftelijke beroepsprocedure waarin de mogelijkheden voor bijkomend onderzoek en het aanbrengen van nieuwe elementen ingeperkt zijn, dreigen we in de toekomst een deel van deze opgeviste dossiers te mislopen.
Globaal gezien kan men zich afvragen waarom dergelijke verstrengingen nu moeten worden ingevoerd in de Belgische asielprocedure. Vanuit het perspectief van de instroom bevinden we ons op een conjunctureel relatief rustig moment. Het aantal aanvragen is de voorbije jaren fors gedaald. Dat we in internationaal perspectief in het koppeloton zitten, heeft vooral te maken met de botte bijl waarmee andere lidstaten door hun asielbeleid zijn gegaan. We willen toch niet het harteloze beleid van de Nederlandse minister Verdonk als gids nemen? Het is goed om van zo’n rustig moment te profiteren om grondige hervormingen door te voeren, zoals de regering doet, maar het zou logischer zijn dit te laten gepaard gaan met kwalitatieve verbeteringen, eerder dan met verdere verstrenging.

Nog meer opgesloten kinderen?

Verstrenging bevat het ontwerp heel zeker ook op het vlak van de opsluiting van asielzoekers. Het ontwerp breidt het aantal situaties waarin asielzoekers tijdens de procedure - dus tijdens een periode van legaal verblijf - kunnen worden opgesloten fors uit tot een lijst van vijftien. Deze lijst is zo ruim opgesteld, dat in de toekomst zowat alle asielzoekers kunnen worden opgesloten. Het zal volledig van de Minister van Binnenlandse Zaken afhangen hoe dit wordt toegepast; de deur staat hier wijd open voor ongelijke behandeling van asielzoekers. Ook het aantal opgesloten kinderen (al dan niet met hun ouders) dreigt hierdoor verder te stijgen.
Het is hoog tijd dat België ernstig nadenkt over zijn beleid van administratieve detentie van vreemdelingen. De banalisering van deze opsluiting van mensen wier enige misdrijf is dat zij geen verblijfsdocumenten bezitten - in het geval van asielzoekers in procedure is zelfs dat niet het geval, zij zijn hier perfect legaal - neemt onrustwekkende vormen aan. Een studie naar alternatieven voor dit beleid dringt zich op. Deze studie zou door de regering kunnen worden besteld om te onderzoeken welke werkbare alternatieven er bestaan voor de opsluiting van vreemdelingen in administratieve hechtenis.

Pieter De Gryse
Directeur Vluchtelingenwerk Vlaanderen

cartoon: © Arnout Fierens

Noten
1/ Avis 39.718/AG de la section de législation du Conseil d’Etat, pagina 22.
2/ Idem, p.20.
3/ Cijfers United Nations High Commissioner for Refugees (UNHCR), zie http://www.unhcr.org onder rubriek ‘Statistics’.

asiel - asielzoekers - regularisatie

Samenleving & Politiek, Jaargang 13, 2006, nr. 5 (mei), pagina 13 tot 21