Log in

Openbaarheid van bestuur in België: een losse flodder

Samenleving & Politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 3 (maart), pagina 56 tot 61

15 jaar geleden werd in België openbaarheid van bestuur ingevoerd, maar vooral op federaal niveau zijn de verwachtingen niet ingelost. Sommige ministers en hun administraties blijven ongepast moeilijk doen en de Commissie die de correcte toepassing van de openbaarheidswet moet helpen waarborgen, mist slagkracht en blijft zelf onzichtbaar. De noodzakelijke actualisering van de federale wetgeving wordt al jaren vakkundig van de politieke agenda geschoven.

Op 1 januari 1995 werd in België een nieuw grondwetsartikel van kracht waarmee een einde moest komen aan een instandgehouden cultuur van geheimhouding van administratieve documenten en overheidsbeleid. De Belgische overheidsadministratie kende tot dan een strakke traditie van geheimhouding: alles was geheim, tenzij wat uitzonderlijk volgens de wet openbaar moest worden gemaakt. De invoering van het nieuwe grondwetsartikel 32 zou een Copernicaanse revolutie in de administratieve praktijk en de overheidsinformatie teweegbrengen: bestuursdocumenten werden voortaan toegankelijk voor de burgers, op eenvoudig verzoek. Artikel 32 van de Grondwet bepaalt dat eenieder recht heeft elk bestuursdocument te raadplegen en er een afschrift van te krijgen, behoudens in de gevallen en onder de voorwaarden bepaald door de wet of het decreet. Wat vroeger de strikte uitzondering was, werd nu het principe: openbaarheid! België sloot daarmee aan bij wat in vele landen al lang een ingeburgerd principe was. Een federale wet van 1994 en een kluwen van decreten, ordonnanties en uitvoeringsbesluiten leggen de basisregels vast over de wijze waarop elke burger, inclusief bedrijven, verenigingen, medewerkers van ngo’s en journalisten, bestuursdocumenten kunnen opvragen bij de federale overheidsdiensten, bij de gemeenschappen en gewesten en bij provincies en gemeenten. Ondertussen werden voor de toegang tot milieu-informatie, zowel op federaal niveau als op gewestniveau, nog eens afzonderlijke wettelijke bepalingen uitgevaardigd.1

KOUDWATERVREES

Nu, ruim 15 jaar later, blijkt de wetgeving openbaarheid van bestuur (WOB) de hooggespannen verwachtingen niet te hebben ingelost. Verschillende administraties hebben zich slechts gedeeltelijk aan de nieuwe wetgeving aangepast, sommige uitzonderingsgronden bieden een te ruime mogelijkheid voor weigering van aanvragen tot inzage of kopie van bestuursdocumenten, en de commissies of instanties die de correcte toepassing van de WOB moeten helpen waarborgen, blijven te vaak in gebreke. De politiek van transparant bestuur heeft in België nog lang niet voldoende ingang gevonden en vooral de noodzakelijke actualisering van de federale wetgeving wordt al jaren vakkundig van de politieke agenda geschoven.

Opmerkelijk is tegelijk dat de media en de journalistiek zich om deze gang van zaken nauwelijks bekommeren.2 In veel landen zijn het juist journalisten die veelvuldig gebruik maken van de openbaarheidswetgeving. In Denemarken, Zweden en Nederland is ‘wobben’ een ingeburgerde journalistieke praktijk. In België kennen de meeste journalisten de complex versnipperde wetgeving over de openbaarheid van bestuur niet. Hoe dan ook maken zij er bijna nooit gebruik van, omdat de wetgeving te weinig garanties biedt om op korte termijn de gevraagde informatie in handen te krijgen. Slechts in een paar gevallen hebben journalisten op de WOB beroep gedaan, vaak tevergeefs overigens. In mei 2003 bijvoorbeeld vroeg Knack-journaliste Marleen Teugels om inzage in contracten en documenten over overheidssubsidies voor tabakspreventiecampagnes. Maar zowel de FOD Financiën als de minister van Financiën, Didier Reynders, gingen niet in op dat verzoek, ook niet na een nieuwe aanvraag en een positief advies van de federale Commissie voor de toegang tot bestuursdocumenten. De weigeringsbeslissingen werden vijf jaar later, op 21 april 2008, door de Raad van State vernietigd. Maar daarmee had de journaliste de documenten nog steeds niet in handen.3

EEN SCHRIJNEND VOORBEELD: INZAGE IN DOCUMENTEN BETREFFENDE WAPENLEVERINGEN

Ook het halsstarrig weigeren tot het verlenen van inzage van documenten in verband met wapenleveringen illustreert hoe sommige ministers en hun administraties de wetgeving openbaarheid manifest negeren. Eind 2002 vroeg de vzw Forum voor Vredesactie aan drie ministers een afschrift van alle aanvragen, adviezen en beslissingen in verband met vergunningen voor import en export van wapens, munitie en militaire technologie, over een periode van 10 jaar. Eerst bleef het verzoek onbeantwoord en het was pas na een verzoek tot heroverwegingneming en een advies van de Commissie voor toegang tot bestuursdocumenten (CTB) dat een formele weigeringsbeslissing volgde. De vzw vroeg daarop aan de rechter om de Belgische Staat te veroordelen en bevel op te leggen kopie te verlenen van de bedoelde bestuursdocumenten. In essentie voerde het Forum voor Vredesactie aan dat de weigeringsmotieven gebrekkig waren omdat niet voldoende of niet pertinent was gemotiveerd waarom de kennisname van de gevraagde bestuursdocumenten de openbare orde, de veiligheid of de verdediging van het land in het gedrang zou kunnen brengen, de federale internationale betrekkingen zou schaden of waarom het vertrouwelijke karakter van ondernemingsgegevens in het geding was. Ook werd aangevoerd dat de weigeringsbeslissing van de minister volledig voorbijging aan de mogelijkheid tot gedeeltelijke inzage van de bestuursdocumenten. De rechtbank van eerste aanleg te Brussel wees bij vonnis van 19 februari 2004 de vordering af door zich onbevoegd te verklaren. Volgens de rechtbank kan tegen een weigeringsbeslissing tot toegang tot bestuursdocumenten enkel een beroep bij de Raad van State worden ingesteld. Opmerkelijk: het hof van beroep te Brussel kwam in een arrest van 2 mei 2007 vervolgens wél tot de vaststelling dat de weigeringsbeslissing onwettig was. Niet enkel achtte dit rechtscollege zich bevoegd om een uitspraak te doen over een onwettige weigering in het kader van de openbaarheidswet, het vond ook dat de Belgische Staat in de weigeringsbeslissing de uitzonderingsgronden veel te ruim interpreteerde en overigens de weigering gebrekkig motiveerde. Het Brusselse hof van beroep vond de weigeringsbeslissing van de minister dus onwettig en legde de minister bevel op om opnieuw, met een correcte toepassing van de WOB dit keer een beslissing te nemen over het verzoek van het Forum voor Vredesactie en dit binnen de 15 dagen. Een bevel tot afgifte van de gevraagde bestuursdocumenten kon het hof van beroep evenwel niet opleggen, omdat de rechter zich niet in de plaats mag stellen van het bestuur en anders de beleidsvrijheid van het bestuur zou aantasten.4 Een duidelijke illustratie van de hobbelige weg van de openbaarheid en hoe men bij gevoelige informatie toch telkens weer uitkomt in een doodlopend straatje of ten slotte toch achter het net vist.

AL TE GEBREKKIGE AFDWINGBAARHEID

Er schort dus duidelijk iets fundamenteels aan de afdwingbaarheid van de openbaarheidswetgeving. Federaal is er een Commissie voor de Toegang tot en het Hergebruik van Bestuursdocumenten (CTB), maar deze Commissie heeft enkel een adviesbevoegdheid inzake de toepassing van de wet openbaarheid van bestuur. Als een federale overheid, ook na deze procedure van heroverweging door de CTB, inzage of kopie weigert van de gevraagde documenten, rest de aanvrager niets anders dan een procedure bij de Raad van State of bij de rechtbank te starten. In het beste geval krijgt de verzoeker dan na enkele jaren een rechterlijke uitspraak die vaststelt dat de overheid de WOB niet correct heeft toegepast. Daarna kan de aanvrager zijn aanvraagprocedure van vooraf aan herbeginnen en opnieuw tegen een weigering aanlopen. De Raad van State of de rechtbank kunnen immers niet zelf de documenten vrijgeven en ze kunnen het federale bestuur ook niet verplichten om dit te doen. Deze opvallende lacune van de al te gebrekkige afdwingbaarheid in de federale WOB is des te schrijnender, wanneer men de situatie vergelijkt met het Vlaamse niveau. Want de Vlaamse beroepsinstantie kan sedert 2004 wél de bevoegde ministers of de administratieve overheden verplichten om bestuursdocumenten openbaar te maken, ondanks een weigerachtige opstelling vanwege het bestuur. Op Vlaams niveau is er sedertdien dan ook een duidelijke trend tot meer effectieve openbaarheid.5

Ook op federaal niveau is er specifiek voor milieu-informatie een effectieve mogelijkheid om de minister of het bestuur te verplichten de gevraagde bestuursdocumenten openbaar te maken. De bestuurspraktijk toont aan dat sommige administratieve overheden of instellingen op federaal niveau het met deze openbaarheidsverplichting bijzonder moeilijk hebben. Onlangs bijvoorbeeld verplichtte de Federale Beroepscommissie voor de Toegang tot Milieu-informatie het Niras, de nationale instelling voor radioactief afval en verrijkte splijtstoffen, om aan Groen!-politica Tinne Van der Straeten inzage te geven in een rapport in verband met de verwerking van nucleaire passiva en kernafval van kerncentrales. In deze zaak had, volgens de Beroepscommissie, Niras ten onrechte openbaarmaking geweigerd met een beroep op het gevaar voor de openbare veiligheid en het vermeend vertrouwelijke karakter van economische en commerciële gegevens.6 Het Niras legde zich niet neer bij de beslissing van de Beroepscommissie en verzocht de Raad van State bij uiterste hoogdringendheid de beslissing van de Beroepscommissie te schorsen. De Raad van State wees de vordering van Niras evenwel af, wegens ‘niet ernstig’, waarmee de beslissing van de Beroepscommissie uiteindelijk toch overeind bleef en het Niras het rapport in kwestie wel moest vrijgeven.7

FEDERALE COMMISSIE WOB AL JAREN BUITENSPEL

De algemene, federale commissie WOB (wetgeving openbaarheid van bestuur), die dus slechts een ontoereikende adviesbevoegdheid heeft, functioneert al jaren niet naar behoren. De leden werden in 1994 aangesteld voor een termijn van 3 jaar, eenmaal te verlengen. De CTB werd na 2001 niet meer vernieuwd en de Commissie heeft toen geprobeerd zichzelf nog een tijdje overeind te houden. Administratieve ondersteuning had de Commissie nauwelijks en de werking implodeerde na 2005. Pas in 2009 is er een nieuwe Commissie aangesteld, op basis van het koninklijk besluit van 29 april 2008. Maar deze ‘actualisering’ is een gemiste kans om de federale Commissie om te bouwen tot een echte beroepsinstantie zoals de beroepsinstantie openbaarheid van bestuur op Vlaams niveau en zoals de federale Beroepscommissie voor de Toegang tot Milieu-informatie. Het voorbeeld in de Niras-uitspraak bewijst de noodzaak van een echte beroepscommissie in functie van de effectieve afdwingbaarheid van de WOB.

Via de website van de FOD Binnenlandse Zaken is ondertussen nog steeds doorgedreven speurwerk nodig om de federale CTB op het spoor te komen. Tenzij men ervan op de hoogte is dat deze Commissie ressorteert onder de Algemene Directie Instellingen en Bevolking. In een overzicht van allerlei commissies vindt men onderaan de website een link naar de CTB. Veel levert dit overigens niet op, want een klik op ‘Openbaarheid van Bestuur’ opent een pagina op Wikipedia waar informatie te vinden is over de WOB in Nederland en een paar verwijzingen naar openbaarheid van bestuur in België. Terug naar de website van de FOD Binnenlandse zaken dan maar, waar de CTB verkeerdelijk wordt aangeduid als een instantie waar men terecht kan met ‘klachten’, ‘over niet te raadplegen of onverbeterbare bestuursdocumenten’. Wat in elk geval ‘niet te raadplegen’ is, zijn de adviezen van de CTB zelf: na 15 jaar openbaarheid van bestuur op federaal niveau en na 15 jaar werking van de CTB, kunnen de honderden adviezen van de CTB nog steeds niet online geconsulteerd worden via de website van CTB. Deze adviezen zijn nochtans van cruciaal belang voor de burgers, bedrijven, ngo’s en journalisten die inzage willen in of kopie vragen van bestuursdocumenten. De vlotte beschikbaarheid van de adviezen van de CTB, die immers de krijtlijnen uitzetten voor de interpretatie en toepassing van de wet, is al even belangrijk voor de bestuurlijke overheden en ambtenaren zelf die met de openbaarheidswet te maken krijgen.
Al jaren zijn er echter geen rapporten, geen adviezen en geen jaarverslagen van de CTB meer gepubliceerd, laat staan dat deze online consulteerbaar zouden zijn. Met de installatie van de nieuwe CTB, voorjaar 2009, rees de verwachting dat de zichtbaarheid van de Commissie spoedig zou verbeteren. Maar in het voorjaar van 2010 is de transparantie omtrent de werking van de CTB en haar adviezen dus nog steeds ondermaats. Dit illustreert hoeveel, of juist hoe weinig belang men hecht op federaal niveau aan de toepassing en effectieve afdwingbaarheid van de openbaarheidswetgeving. In een opmerkelijk initiatief, na zolang inertie van de FOD Binnenlandse Zaken, is door de voorzitter van de CTB onlangs zelf een aanvang genomen om de beslissingen van de CTB op het internet te plaatsen, al laat de gebruiksvriendelijkheid ervan nog veel te wensen over: geen trefwoorden, geen zoekrobot, het blijft dus nog even speuren in een hooiberg.8

Met de WOB bij de Vlaamse administratie is het, zoals eerder al werd aangehaald, veel beter gesteld: daar is wel een website met alle nuttige informatie, inclusief de jaarverslagen van de beroepsinstantie en sedert 2004 zijn de beslissingen van de beroepsinstantie ook online beschikbaar. Helemaal up-to-date is deze website echter niet, want van de beslissingen in 2010 is voorlopig geen spoor en het was ook lang wachten tot de beslissingen van 2009 online beschikbaar waren. De beslissingen kunnen enkel individueel op volgnummer worden aangeklikt, zonder zoekrobot, zonder trefwoordenregister en zonder kopjes of samenvatting in de beslissingen zelf. Ook dit kan dus veel beter. De Vlaamse overheid is zich overigens bewust van een paar knelpunten want het Vlaams openbaarheidsdecreet en zijn toepassing werden grondig geëvalueerd in een evaluatierapport dat pas is gepubliceerd en overigens ook meteen toegankelijk is gemaakt.9 De dynamiek, de afdwingbaarheid en de transparantie van het functioneren van de openbaarheidswetgeving op Vlaams niveau staat in wel heel schril contrast met de lankmoedigheid en het zeer gebrekkig functioneren van de WOB op federaal niveau. Hoog tijd dus dat dit onder de aandacht wordt gebracht, ook via de media! Want zolang de media en de journalistiek hierover zelf niet berichten of journalisten niet vaker zelf de WOB hanteren, zal de deur naar de toegang tot bestuursdocumenten op federaal niveau blijven knellen. Hopelijk is dit ook voor politici die ijveren voor een transparante en open democratie een signaal om de kat de bel aan te binden…

Dirk Voorhoof10
Hoogleraar media- en auteursrecht aan de Universiteit Gent en de Universiteit Kopenhagen.

Lid van de Federale Commissie voor de Toegang tot Bestuursdocumenten (1994 tot 2005)

Noten
1/ Voor een overzicht, zie F.Schram, Handboek openbaarheid van bestuur, Brussel, Politeia, 2007 en http://www.wobsite.be. Zie ook http://www.internetcodex.be/grondrecht.html#openbaarheid.
2/ Voor een aanzet, zie de ‘wobsite’ voor (onderzoeks)journalisten, http://www.wobsite.be. Zie ook de documentaire van Nils Dumortier, 15 jaar wobben, Afstudeerproject 2009, Arteveldehogeschool Gent, http://www.wobsite.be/NL/index.php?page=4&detail=481&PHPSESSID=f6a62f629e0a850ac4c3d397c5ea6f2c en http://vimeo.com/4391978.
3/ R.v.St. 21 april 2008, nr. 182.185, M. Teugels t. Belgische Staat/Minister van Financiën.
4/ Hof van beroep Brussel 2 mei 2007, vzw Forum voor Vredesactie t. de Belgische Staat, https://biblio.ugent.be/input/download?func=downloadFile&recordOId=1029716&fileOId=1029717 en via www.psw.ugent.be/dv, nieuwsarchief en recente publicaties 2007. De website van de (Vlaamse)Dienst Controle Wapenhandel van het Departement Internationaal Vlaanderen rapporteert voortaan zeer volledig over de wapenvergunningen die in toepassing van de wet van 5 augustus 1991 worden afgeleverd (of geweigerd), zie http://docs.vlaanderen.be/buitenland/deelsites/wapenhandel/verslagen.htm en www.vredesactie.be.
5/ Zie de recente jaarverslagen van de Vlaamse beroepsinstantie inzake openbaarheid van bestuur en hergebruik van overheidsinformatie : http://www3.vlaanderen.be/openbaarheid/index.php.
6/ Federale Beroepscommissie voor de Toegang tot Milieu-informatie, 9 maart 2009, Beslissing 2009/2, Van der Straeten/Niras, http://www.wobsite.be/uploads/documentenbank/c3bd32871839a6b02114eea3ffed41b.doc.
7/ R.v.St. 14 april 2009, nr. 192.371, NIRAS t. Belgische Staat en Federale Beroepscommissie voor de Toegang tot Milieu-informatie, http://www.wobsite.be/NL/index.php?page=4&detail=473, http://www.raadvst-consetat.be/page=news&lang=nl&newsitem=64 en http://www.psw.ugent.be/dv.
8/ http://www.internetcodex.be/ctb/adviezen.html
9/ Zie http://www3.vlaanderen.be/openbaarheid/index.php en http://www3.vlaanderen.be/openbaarheid/downloads/evaluatie/EvaluatieOpenbaarheidBestuur\LR.pdf
10/ Deze bijdrage is een bewerkte en geactualiseerde versie van een bijdrage in een bundel over onderzoeksjournalistiek en openbaarheid van bestuur in Nederland en België: D. Voorhoof, ‘Nog een lange weg te gaan’, in M. Smit (ed.), _Een muur van rubber. De WOB in de journalistieke praktijk
, Diemen, Uitgeverij AMB, in opdracht van de VVOJ en het Stimuleringsfonds voor de Pers, 2009, pp. 61-66. Zie ook D. Voorhoof, ‘Journalistiek ‘wobben’ in België niet populair’, Mediaforum, Tijdschrift voor Media- en Communicatierecht, 2009/11-12, pp. 385-387.

openbaarheid van bestuur - transparantieverplichting

Samenleving & Politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 3 (maart), pagina 56 tot 61