Log in

Wie ligt er wakker van het Belgisch EU-voorzitterschap?

Samenleving & Politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 6 (juni), pagina 58 tot 67

Op 1 juli 2010 wordt België voor zes maanden Voorzitter van de Europese Unie (EU). Dat is genoegzaam bekend. Veel minder is geweten wat dit Voorzitterschap precies inhoudt en wat we van dit semester mogen verwachten. Lange tijd werd voorgehouden dat dit Voorzitterschap dermate belangrijk was dat communautaire onderhandelingen, laat staan verkiezingen of een regeringsformatie, in de aanloop naar en tijdens het Voorzitterschap vermeden moesten worden. Maar toen de regering over de niet-splitsing van het kiesarrondissement Brussel-Halle-Vilvoorde viel, leek Europa verder dan ooit. Het argument van het nakende EU-Voorzitterschap deed plots niet meer ter zake. Terecht?

In deze bijdrage gaan we in op de betekenis van het Voorzitterschap voor België. We bekijken de evolutie en de werking van het roterend Voorzitterschap, met inbegrip van de wijzigingen die het Verdrag Van Lissabon aanbrengt, de organisatie en de prioriteiten van het Belgische Voorzitterschap en de impact van de interne Belgische politieke situatie.

HET ROTEREND VOORZITTERSCHAP1

Het roterend Voorzitterschap is zo oud als de EU. Het werd reeds ingevoerd ten tijde van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal (EGKS). De duur bedroeg toen drie maanden. Het Verdrag van Rome veranderde dat in zes maanden. De achterliggende logica was eenvoudig. Supranationale instellingen zoals de Europese Commissie en het Europees Parlement kregen een ‘vaste’ voorzitter (hoewel het Parlement - wegens interne redenen van politiek evenwicht - zelf besliste het mandaat in twee periodes op te delen); de intergouvernementele Raad van Ministers kreeg een ‘roterende’ voorzitter, zoals gebruikelijk in verschillende internationale instellingen (de VN-Veiligheidsraad, de G7, de OVSE). Het rotatieprincipe gold voor alle Raadsgeledingen (ambtenaren, diplomaten, ministers) en alle Raadsformaties (landbouw, interne markt, milieu, …), en werd ook toegepast op de Europese Raad van staatshoofden en regeringsleiders. Met de invoering van een Voorzitter werd tegemoet gekomen aan de noodzaak om de Raadsbijeenkomsten te stroomlijnen en zo te ontsnappen aan interne collectieve actieproblemen. Voorzitterfuncties als agendabepaling en externe vertegenwoordiging brengen echter niet enkel werklast maar ook invloed met zich mee. Een billijke verdeling van lusten en lasten wordt dan bekomen door een meer permanente voorzitter aan te duiden die niet tot de leden behoort, of door alle leden het voorzitterschap afwisselend te laten uitoefenen. In het Verdrag van Rome werd geopteerd voor rotatie over de hele lijn, terwijl met het Verdrag van Lissabon deels werd overgeschakeld naar een meer permanente voorzitter. Lange tijd hebben verdragswijzigingen het roterend Voorzitterschap echter links laten liggen. Aan het uitgangspunt dat alle lidstaten ‘gelijk’ (evenwaardig) zijn, ongeacht bevolkingsaantal, en dus recht hebben op een halfjaar durend Voorzitterschap, werd niet geraakt. Dat dit principe nooit ter discussie stond, heeft te maken met de evenwichtsoefening tussen kleine en grote lidstaten die de ganse EU omspant. Het rotatieprincipe is daar één element van.

Het roterend Voorzitterschap heeft een hele reeks van taken te vervullen. De Voorzitter zit niet alleen de Raadszittingen voor (chair), maar is ook verantwoordelijk voor de voorbereiding van de vergaderingen en de agenda (organiser). De Voorzitter kan hiervoor een beroep doen op het (permanente) Raadsecretariaat, bestaande uit Europese en gedetacheerde nationale ambtenaren. Zowel op het niveau van de ministers als op het niveau van de diplomaten (COREPER) en de ambtenaren (werkgroepen), zit het roterend Voorzitterschap de vergaderingen voor. Als de Raad een beslissing moet nemen en de lidstaten niet spontaan op één lijn zitten, dan is het in de eerste plaats de verantwoordelijkheid van de Voorzitter dat er een akkoord uit de bus komt. De Voorzitter leidt dan het klassieke politieke spel van geven en nemen, eventueel via bilaterale onderhandelingen, tot wanneer er tussen de lidstaten een compromis wordt gevonden (negotiator, honest broker). Dat is doorgaans een delicate evenwichtsoefening, niet alleen omdat er dikwijls zeer uiteenlopende belangen met elkaar verzoend moeten worden, maar ook omdat de Voorzitter steeds één van de betrokken partijen rond de tafel blijft. Een Voorzitter houdt immers niet plots op nationale belangen te vertegenwoordigen. Meer nog, een lidstaat kan van het Voorzitterschap gebruik maken om de eigen belangen krachtdadiger te verdedigen, hoewel strikt genomen het tegendeel wordt verwacht (neutrality, impartiality).

Ook buiten de eigenlijke Raadszittingen neemt de Voorzitter belangrijke rollen op. Zo kan de Voorzitter gevraagd worden om los van de agenda van de Raad van Ministers op te treden, bijvoorbeeld wanneer zich een conflict voordoet tussen twee of meerdere lidstaten waarin de Voorzitter geen direct belang heeft (mediator). Ook wanneer zich een crisissituatie voordoet, wordt er voor een standpunt of een initiatief in de richting van de roterende Voorzitter gekeken (leadership). Daarnaast staat de Voorzitter ook in voor de contacten met de Europese Commissie en het Europees Parlement (internal representation). En in de mate dat de Raad contacten onderhoudt met derden, bijvoorbeeld in het kader van multilaterale onderhandelingen waarin naast de Commissie ook de lidstaten vertegenwoordigd zijn, is de Voorzitter het aanspreekpunt (external representation).
Aan het onderscheid tussen de verschillende Raadsformaties wordt evenwel geen afbreuk gedaan. Het is niet omdat de nationale ministers van Leefmilieu, verenigd in de Raad Leefmilieu, onderhandelingen voeren met de Europese Commissie of met derde landen, dat plots de eerste minister van het roterend Voorzitterschap op de voorgrond treedt. De minister van Leefmilieu van het roterend Voorzitterschap leidt de onderhandelingen (namens de Raad respectievelijk namens de EU), tenzij het overleg wordt doorgeschoven naar het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders.

Gaandeweg is de gewoonte gegroeid dat het Voorzitterschap met een aantal prioriteiten voor de dag komt. Dit zijn beleidsdomeinen of politieke items waarvan de Voorzitter vindt dat ze extra aandacht verdienen of voorrang genieten op andere dossiers. Meestal gaat het om thema’s die nauw aansluiten bij de belangen van het betrokken Voorzitterschap of waarmee het Voorzitterschap hoopt te scoren in de media en bij de publieke opinie. Dat elke zes maanden een lidstaat aantreedt met een nieuw prioriteitenlijstje (naast de zogenaamde rolling agenda), is uiteraard niet bevorderlijk voor de continuïteit van de beleidsvoering van het roterend Voorzitterschap. Meer algemeen tast het ook de efficiëntie en de effectiviteit van de werkzaamheden van de Raad van Ministers aan. In een Europa met een relatief beperkt aantal lidstaten en een relatief beperkt aantal beleidsthema’s kon een dergelijke kost nog worden gecompenseerd door de baten van het roterend Voorzitterschap (waarvan elke lidstaat na verloop van tijd kan genieten). In een uitgebreide Unie die actief is in bijna alle beleidsdomeinen lopen de kosten daarentegen snel op. Vooral de grote lidstaten stelden zich hoe langer hoe meer vragen bij de toepassing van het rotatieprincipe.

HET VERDRAG VAN LISSABON

Een openlijke strijd over de kosten en baten van het roterend Voorzitterschap barstte voor het eerst los tijdens de Conventie voor de toekomst van Europa (2002-2003). Hoewel de Conventie bedoeld was om de discussie enigszins te onttrekken aan de lidstaten, stonden in de discussie over het roterend Voorzitterschap kleine en grote landen lijnrecht tegenover elkaar. Kleine lidstaten argumenteerden dat het roterend Voorzitterschap de kans biedt om de burgers van het betrokken land dichter bij de werking van de EU te brengen (proximity); grote landen hamerden op de nood aan meer continuïteit, efficiëntie en effectiviteit. Voor de kleine landen speelde in werkelijkheid ook de extra media-aandacht mee die met een Voorzitterschap gepaard gaat (visibility). Grote landen hebben daarvoor geen Voorzitterschap nodig maar waren des te meer bezorgd over de mogelijke dominantie van (de belangen van) kleine lidstaten.2

Het compromis dat uiteindelijk een plaats kreeg in het Verdrag van Lissabon dat op 1 december 2009 in werking is getreden, probeert beide verzuchtingen met elkaar te verzoenen. Enerzijds wordt het roterend Voorzitterschap versterkt door telkens drie opeenvolgende Voorzitterschappen te verplichten met elkaar samen te werken. Dit moet in de eerste plaats de continuïteit van de werkzaamheden van de Raad gedurende achttien maanden verzekeren. Binnen het zogenaamde Triovoorzitterschap, dat de bestaande regeling uit 2006 formaliseert, wordt de samenwerking echter beperkt tot het vastleggen van de kalender en gemeenschappelijke prioriteiten.3 Dit betekent dat het Trio vooral belangrijk is in de voorbereidingsfase van een roterend Voorzitterschap. Wat de effecten (of baten) kunnen zijn tijdens het Voorzitterschap, is niet meteen duidelijk. Daarover zegt het Verdrag van Lissabon niets. Tegelijk verzwakt het Verdrag van Lissabon het roterend Voorzitterschap ook. Met de invoering van een permanente (niet-roterende en fulltime) Voorzitter van de Europese Raad wordt het rotatieprincipe afgeschaft op het niveau van de staatshoofden en regeringsleiders. De eerste minister van het dienstdoende roterende Voorzitterschap blijft lid van de Europese Raad maar zit deze vergaderingen niet langer voor. Hetzelfde geldt voor de minister van Buitenlandse Zaken. De Raad Buitenlandse Zaken wordt immers voortaan voorgezeten door de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheidsbeleid (tevens vicevoorzitter van de Europese Commissie). Het Verdrag van Lissabon creëert deze nieuwe Raadsformatie door Algemene Zaken af te splitsen. Voor de Raad Algemene Zaken blijft het rotatieprincipe evenwel gelden, net zoals voor de andere Raadsformaties (landbouw, leefmilieu, enzovoort). Opmerkelijk is voorts dat binnen Buitenlandse Zaken het rotatieprincipe dan weer niet wordt afgeschaft op het niveau van de diplomaten en de ambtenaren. De slachtoffers van de onthoofding van het roterend Voorzitterschap zijn dus in de eerste plaats de politici die voorheen de meest centrale rol speelden: de eerste minister en de minister van Buitenlandse Zaken. De eerste minister kan nog slechts één keer een formele voorzittersrol opnemen, namelijk wanneer het roterend Voorzitterschap haar prioriteiten voorstelt aan het Europees Parlement. De minister van Buitenlandse Zaken behoudt alleen de cruciale doch in belang verminderde en weinig zichtbare rol van voorzitter van de Raad Algemene Zaken.

Het Verdrag van Lissabon heeft voorts ook via een aantal andere wijzigingen van de architectuur van de EU een impact op het roterend Voorzitterschap. De roterende Voorzitter zal bijvoorbeeld rekening moeten houden met de nieuwe - vanaf 2014 toe te passen - formule voor de berekening van gekwalificeerde meerderheden, die de interne machtsverhoudingen binnen de Raad zal wijzigen. Daarnaast maakt de nieuwe en sterk veralgemeende wetgevende procedure dat de roterende Voorzitter meer dan vroeger op voet van gelijkheid met het Europees Parlement zal moeten onderhandelen. Bovendien stijgt het aantal beleidsdomeinen waarbinnen het Europees Parlement haar stem kan laten gelden. Onder meer op vlak van begroting kan de Voorzitter niet langer een finaal akkoord bereiken zonder het fiat van het Parlement. Ook op het gebied van de vroegere derde pijler (politie en justitiële samenwerking) dringt het Parlement zich op als een partner van de Raad, terwijl de Commissie in dit domein initiatiefrecht verwerft. Ook de ‘communautarisering’ van het landbouwbeleid wijzigt de machtsverhouding tussen de Raad en het Parlement. Bovendien geeft het Verdrag van Lissabon aan de Europese Raad de formele status van aparte instelling. Dit is niet alleen een feitelijke erkenning van haar toenemende rol binnen de EU. De verwachting is tevens dat de Europese Raad en haar permanente Voorzitter de Raad van Ministers meer en meer in de schaduw zal stellen, vooral in de agenda-setting fase (met EU2020 als belangrijkste voorbeeld). De marge waarbinnen het Triovoorzitterschap haar prioriteiten kan opstellen, wordt ten slotte ook ingeperkt door de Europese Commissie die meer dan vroeger uitpakt met een beleidsagenda die de ganse legislatuur overspant.4

Kortom, het Verdrag van Lissabon voorziet in een nieuwe machtsbalans waarbinnen het roterend Voorzitterschap duidelijk aan de kant van de verliezers zit, zowel op het vlak van uitstraling als op het vlak van daadwerkelijke bevoegdheden. Dat het nieuwe verdrag nieuwe instellingen en nieuwe voorzitters creëert zonder er ook af te schaffen, en daardoor allicht evenveel problemen van discontinuïteit, inefficiëntie en ineffectiviteit creëert als oplost, maakt dat vroeg of laat een nieuwe regeling zal moeten worden getroffen.5 Intussen kan het Voorzitterschap een deel van haar functieverlies compenseren door nieuwe rollen op te nemen binnen een systeem dat wegens de grote mate van complexiteit als vanzelf haar eigen nood aan coördinatie genereert. Zo is het niet ondenkbaar dat de Raad Algemene Zaken een nieuwe adem vindt (en met haar de minister van Buitenlandse Zaken van het dienstdoend Voorzitterschap) als brug tussen de Europese Raad en de verschillende Raadsformaties.

BELGIË, EEN GEVAL APART

België zal de eerste roterende Voorzitter zijn binnen de nieuwe context van het Verdrag van
Lissabon. Het nieuwe verdrag was weliswaar reeds van toepassing tijdens het Spaanse Voorzitterschap in de eerste helft van 2010, maar voor een nieuwe Europese Commissie was het wachten tot begin maart 2010. Door die herwonnen stabiliteit (nieuw verdrag, herkozen Parlement en nieuwe Commissie) kan de aandacht opnieuw volop naar het beleid in plaats van naar de instellingen van de EU gaan. De Spanjaarden hebben zich trouwens niet zonder slag of stoot bij de nieuwe invulling van het Voorzitterschap neergelegd. Onder meer de organisatie van bilaterale en multilaterale toppen gaven aanleiding tot een aantal grensconflicten met de permanente Voorzitter van de Europese Raad, Herman Van Rompuy. De verwachting is dat na het Spaanse Voorzitterschap iedereen min of meer zal weten wat in de nieuwe constellatie van de verschillende instellingen en hun voorzitters kan worden verwacht. De implementatie van al die regels zal evenwel nog niet volledig achter de rug zijn. Zo heeft de installatie van het nieuwe ‘Ministerie van Buitenlandse Zaken van de EU’ (European External Action Service) meer voeten in de aarde dan aanvankelijk werd gedacht en wacht België een belangrijke taak in de codificatie van de inter-institutionele spelregels, onder meer met betrekking tot de comitology (sinds het Verdrag van Lissabon de delegating acts), het geheel van uitvoerende taken.

De rol van de roterend Voorzitter is hier geenszins neutraal. België heeft van meet af aan de positie gekozen om de nieuwe bepalingen van het Verdrag van Lissabon zoveel mogelijk ‘communautair’ toe te passen, dus ten voordele van de EU-instellingen. Zo zullen de Belgen het voorzitterschap van de werkgroepen op het gebied van buitenlandse zaken overdragen aan de medewerkers van Hoge Vertegenwoordiger Catherine Ashton.6 En dat Van Rompuy een landgenoot is (en voor de ontslagnemende premier en minister van Buitenlandse Zaken bovendien een partijgenoot), maakt het voor België ook gemakkelijk zich dienstbaar op te stellen ten aanzien van de permanente Voorzitter van de Europese Raad. België hoopt hiermee een aantal precedenten te creëren waardoor het voor de toekomstige roterende Voorzitterschappen moeilijk wordt terrein te heroveren op andere EU-instellingen. Of België met deze houding gemakkelijk wegkomt bij de andere lidstaten (met andere woorden, of ze België zullen toelaten het roterend Voorzitterschap verder te ontmantelen, wetende dat ook zij die positie nog zullen bekleden), valt echter af te wachten. Niet alle lidstaten dragen de EU-instellingen een even warm hart toe.
Daarmee raken we één van de punten waarin België zich onderscheidt van de meeste andere EU-lidstaten: een traditioneel pro-Europese houding, zowel bij de politieke elite als bij de publieke opinie. Op dit vlak wordt België stilaan een uitzondering. Het verklaart ook de vastberadenheid waarmee de Belgen hun Voorzitterschap ‘Europees’ willen kleuren. Het vooruitzicht dat het Verdrag van Lissabon alsnog het intergouvernementele karakter van de EU kan versterken, motiveert de Belgen om een aantal ontwikkelingen te stimuleren die nadien moeilijk omkeerbaar zullen blijken te zijn, onder meer op het vlak van het buitenlands beleid van de EU. In het vooruitzicht van een Hongaars EU-Voorzitterschap in de eerste helft van 2011, een Voorzitterschap waarvan op dit ogenblik niemand goed weet wat ervan kan worden verwacht, gevolgd door een trio van eerder eurosceptische landen waarvan geen enkel land lid is van de Eurozone (Polen, Denemarken en Cyprus), is enige argwaan wellicht op zijn plaats. Het is niet voor niets dat waarnemers in en rond de EU relatief hoge verwachtingen koesteren met betrekking tot het Belgische EU-Voorzitterschap.7

Die verwachtingen hebben uiteraard ook te maken met het feit dat de Spanjaarden lang op een nieuwe Europese Commissie hebben moeten wachten en er dus minder initiatieven dan verwacht op de agenda’s van de verschillende Raadsformaties zijn beland. Tal van dossiers zijn daardoor in de pijplijn blijven steken of moeten nog door de Commissie in de komende weken en maanden worden neergelegd. Zo is het wachten tot de tweede helft van juni vooraleer de Europese Raad haar fiat geeft met betrekking tot de definitieve versie van de EU2020-strategie, waarna de Europese Commissie de doelstellingen kan omzetten in een aantal actieplannen en wetgevende initiatieven die vervolgens pas op het bord van de Raad terechtkomen. Daarnaast is de Commissie ook begonnen met de uitwerking van de voorstellen die passen in het jaarprogramma van de Commissie. En ook in het kader van de follow-up van de eurocrisis en van het op poten zetten van een nieuwe strategie voor jobs en economische groei tegen oktober 2010 heeft de Commissie haar handen vol. Eerder vroeg dan laat komt dit allemaal op de tafel van de verschillende Raadsformaties.

In het tot een goed einde brengen van deze opdracht kan België uiteraard bogen op een jarenlange ervaring binnen de Raad van Ministers en op een uitstekende reputatie wat de voorbijgaande Voorzitterschappen betreft. Als één van de stichtende leden van de EU is België reeds aan zijn twaalfde Voorzitterschap toe; het derde sinds begin jaren 1990. Tijdens de Voorzitterschappen van najaar 1993 en najaar 2001 werd in tal van beleidsdomeinen vooruitgang geboekt en konden Belgische politici zich volop in de Europese kijker werken.8 Met een loodzware agenda voor de boeg krijgt België opnieuw de kans doorbraken te forceren in enkele cruciale dossiers. Dat Belgische politici zich opnieuw op Europees niveau zullen kunnen profileren, is met de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon veel minder waarschijnlijk. Op binnenlands vlak daarentegen mogen de voorzitters van de verschillende Raden wellicht wel op extra media-aandacht rekenen. En als de normale werkzaamheden daar geen of weinig aanleiding toe zullen geven, kunnen de excellenties nog altijd informele raden organiseren, bij voorkeur op een bijzondere locatie in de eigen kieskring.

Een aantal van de Belgische Raadsvoorzitters zal trouwens uit de gewest- en gemeenschapsregeringen komen. Immers, en hier onderscheidt België zich eveneens van alle andere EU-lidstaten, sinds midden jaren 1990 wordt België in een aantal Raadsconfiguraties vertegenwoordigd door ministers en ambtenaren uit de gewesten en gemeenschappen. Dat is het logische gevolg van het in foro interno in foro externo principe dat bepaalt dat gewesten en gemeenschappen hun bevoegdheden ook op het internationaal vlak kunnen en moeten uitoefenen. Dit betekent bijvoorbeeld dat wat cultuur betreft niet de federale overheid maar de gemeenschappen België vertegenwoordigen in de Raad van Ministers. Een samenwerkingsakkoord uit 1994 tussen de federale overheid en de gewesten en gemeenschappen legt vast hoe een ‘Belgische’ positie tot stand komt en welke entiteiten België in welke beleidsdomeinen vertegenwoordigen.9 Vooral bij gedeelde bevoegdheden vraagt dit heel wat interne coördinatie. Vanzelfsprekend is dit samenwerkingsakkoord ook van toepassing wanneer België plaatsneemt in de voorzittersstoel van de Raad.10 De toerbeurtregeling voor de periode 2010-2012 bepaalt dus ook welk gewest of welke gemeenschap de voorzittersrol opneemt.11 Voor Vlaanderen (Gewest en Gemeenschap) gaat het om de Ministerraden Visserij, Onderwijs, Jeugd, Sport en Leefmilieu. De verwachting is dat vooral Joke Schauvliege als voorzitter van de Raad Leefmilieu in de kijker zal lopen aangezien zij de lidstaten zal vertegenwoordigen op de COP16 conferentie in het Mexicaanse Cancun. Vlaanderen wil niets aan het toeval overlaten en is reeds lang op voorhand met de voorbereiding van haar luik van het Belgische EU-Voorzitterschap gestart. Het wil van het Voorzitterschap gebruik maken om zich op de kaart van Europa te zetten. In dit verband heeft het reeds in februari 2009 haar prioriteiten bekend gemaakt: duurzame ontwikkeling; hervorming van de Lissabonstrategie (intussen EU2020); sociale inclusie; klimaat, energie en leefmilieu; en de rol van de regio’s in de Europese Unie.

Uiteraard heeft ook ‘België’ haar prioriteiten opgelijst. Eerst en vooral kwam in het kader van het Triovoorzitterschap bestaande uit Spanje (1/2010), België (2/2010) en Hongarije (1/2011) - het eerste sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon - een zogenaamd strategic framework en een operational programme tot stand. Daarin worden per beleidsdomein de te ondernemen acties opgesomd.12 Dit document is sinds het Verdrag van Lissabon verplicht en moet voor goedkeuring tijdig aan de Raad Algemene Zaken worden voorgelegd. Op die manier oefenen alle lidstaten in principe controle uit op de agenda’s van de verschillende Raadsformaties. België komt uiteraard ook met een eigen lijst voor de dag die wordt gepresenteerd in het Europees Parlement. Deze afspraak met het Parlement vormt samen met de officiële ontmoeting met de Europese Commissie en sinds kort ook met de Voorzitter van de Europese Raad de politieke start van het Voorzitterschap. De verwachting is dat België zich tijdens haar Voorzitterschap prioritair wil profileren rond vijf thema’s: de exit uit de economische crisis (met daaraan gekoppeld de implementatie van de EU2020-strategie); sociale zaken (onder meer in het kader van het Europees Jaar van de strijd tegen de armoede en de sociale uitsluiting); klimaat, leefmilieu en energie; het Stockholm programma (justitie, asiel en migratie en binnenlandse zaken); en de uitbreiding (met kandidaat-lidstaten Kroatië, Turkije en Macedonië en een aantal toekomstige kandidaten uit de Westelijke Balkan). Deze Belgische prioriteiten schakelen zich niet alleen in de beleidsagenda van de EU in; ook voor de coalitiepartners moet er voor elk wat wils zijn.

VOORZITTERSCHAP VAN LOPENDE ZAKEN?

Dat een regering in lopende zaken haar prioriteiten voor het EU-Voorzitterschap zal voorstellen, niet wetende welke samenstelling de nieuw te vormen regering zal hebben, is wellicht een primeur voor de EU. Of dit ook een effect zal hebben op de slaagkansen van het Voorzitterschap is minder duidelijk. Hoewel verschillende politici aan beide zijden van de taalgrens met het Voorzitterschap schermden als ultieme deadline voor de communautaire onderhandelingen - in extremis kon de communautaire crisis gewoon over het Voorzitterschap worden getild - lijkt de Wetstraat minder dan ooit wakker te liggen van wat er zich om en rond het Schumanplein in de gaststad van de EU-instellingen afspeelt. Er zijn bovendien een aantal verzachtende omstandigheden die een mogelijk effect van de Belgische interne politieke situatie grotendeels wegfilteren. Vooreerst is er de brede Belgische consensus over Europa. Wie ook de dienst zal uitmaken in een nieuwe federale regering, de pro-Europese houding zal er nauwelijks door wijzigen aangezien haast het volledige spectrum van Belgische politieke partijen een pro-Europese koers vaart. De Belgische politieke, diplomatieke en ambtelijke kaste heeft ook heel wat ervaring met het leiden van de Raadswerkzaamheden. Bovendien heeft België tijdens de voorbije voorzitterschappen steeds een sterke beurt gemaakt. België is ook voor het komende Voorzitterschap al ruim twee jaar bezig met de voorbereidingen, en die gaan ondanks de politieke crisis gewoon door. Tot slot wordt heel veel van het werk gedragen door de administratie, het diplomatieke corps en vooral ook door de gemeenschappen en de gewesten. In tegenstelling tot de federale regering kunnen deze actoren wel voor stabiliteit en continuïteit zorgen. Het effect van de Belgische situatie op het Europese niveau zal hierdoor allicht gering zijn. Dankzij de volgehouden inzet van diplomaten en ambtenaren, dankzij de rol die gewesten en gemeenschappen opnemen en ‘dankzij’ het Verdrag van Lissabon dat het roterend Voorzitterschap politiek heeft onthoofd, kan België zich dit schouwspel veroorloven. Een ander verhaal is het effect van de verhoogde aandacht van Europa voor België tijdens het Voorzitterschap. Een aanslepende politieke crisis zal dan meteen ook onder de Europese schijnwerpers terecht komen. Of dat kan verhinderen dat de regeringsformatie tot lang na de zomervakantie zal aanslepen, is moeilijk te voorspellen. Misschien krijgt Europa op die manier alsnog greep op de politieke crisis in België. Voor het Europese verhaal zou een nieuwe sterke federale regering alleszins een welgekomen geschenk zijn. Alleen als de Wetstraat zich volledig op het Schumanplein gaat richten, kan het Belgische EU-Voorzitterschap ook daadwerkelijk tot een succesverhaal uitgroeien. Zo niet dan dreigt de passage van de Belgen herinnerd te worden als een Voorzitterschap van lopende zaken.

Steven Van Hecke en Peter Bursens13
Onderzoeksgroep Europese en Internationale Politiek, Universiteit Antwerpen

Noten
1/ Bunse, S. (2009) Small States and EU Governance. Leadership through the Council Presidency, Basingstoke: Palgrave/Macmillan; Elgström, E. (Ed.) (2003), European Union Council Presidencies. A Comparative Analysis, London & New York: Routledge; Schout, A. and Vanhoonacker, S. (2006) Evaluating Presidencies of the Council of the EU: Revisiting Nice, Journal of Common Market Studies 44(5): pp. 1051-77.
2/ Een eenvoudig rekensommetje leert dat de ‘wachttijd’ van het roterend Voorzitterschap proportioneel toeneemt met het aantal nieuwe lidstaten: EU12 6 jaar; EU15 7,5 jaar; EU 25 12,5 jaar; EU 27 13,5 jaar.
3/ Het intern reglement van de Raad bepaalt dat elke achttien maanden de drie opeenvolgende Voorzitterschappen een gemeenschappelijk programma moeten opstellen. Dat gebeurde voor het eerst door het Trio Duitsland (1/2007), Portugal (2/2007) en Slovenië (1/2008). Het tweede Trio bestond uit Frankrijk (2/2008), Tsjechië (1/2009) en Zweden (2/2009).
4/ Onder meer op basis van zijn Political Guidelines for the Next European Commission (september 2009, 48p.) wist Barroso een tweede mandaat als Commissievoorzitter in de wacht te slepen. Voorts ligt aan de basis van de EU2020 strategie de ‘Mededeling van de Europese Commissie. Europa 2020. Een strategie voor slimme, duurzame en inclusieve groei’ (COM(2010) 2020 definitief, maart 2010, 38p.). Daarnaast stelt de Europese Commissie jaarlijks haar werkprogramma voor. In haar werkprogramma voor 2010 ‘Een tijd voor daden’ (COM(2010) 135 definitief, maart 2010, 15p.) is er geen enkele verwijzing naar het roterend Voorzitterschap.
5/ De EU telt in totaal niet minder dan zes ‘voorzitters’: de Voorzitters van de Europese Commissie, het Europees Parlement, de Europese Raad, de Raad van Ministers (het roterend Voorzitterschap), de Eurogroep (in een ‘permanent’ statuut vergelijkbaar met de Voorzitter van de Europese Raad) en de Europese Centrale Bank.
6/ A. Rettman, Belgium outlines on EU diplomatic appointments, EUObserver.com, 20 mei 2010 (http://euobserver.com/18/30110). ‘Our ambition is to make sure that the working presidency no longer has anything to do with external relations by the end of our term’, aldus Jean De Ruyt, Permanent Vertegenwoordiger van België bij de EU.
7/ In zijn korte toespraak naar aanleiding van het bezoek van ontslagnemend premier Yves Leterme op 26 mei 2010 verwijst Commissievoorzitter Barroso voortdurend naar de Belgische ‘communautaire’ approach, de pro-Europese houding en de samenwerking met de Commissie: ‘I am convinced that it will be a very successful Presidency which will give impetus to our European agenda. (…) I really want to say how much I trust Belgium with its well know commitment to the European union, to the community matters, to our common values, to put a new impetus in our common future. (…) I very much support his commitments to Community matters and the broad support he [Yves Leterme] has given to the proposals that the Commission has been putting forward (…). I am sure that the Commission and the Belgian presidency will work very closely together on all these issues. (…) I am very much looking forward to that period working hand in hand with the Belgium authorities whose dedication to the European project is very well known and recognised by all the institutions and all citizens in Europe.’ (José Manuel Durão Barroso, President of the European Commission, Statement following the meeting with the Prime Minister of Belgium Yves Leterme, Brussels, 26 May 2010, SPEECH/10/266).
8/ Midden 1994 werd premier Jean-Luc Dehaene de gedoodverfde kandidaat-voorzitter van de Europese Commissie; in het najaar van 1994 werd buitenlandminister Willy Claes secretaris-generaal van de NAVO. In 2004 was er opnieuw een Belg kandidaat om de Europese Commissie te leiden: premier Guy Verhofstadt. Dehaene en Verhofstadt groeiden uit tot Europese staatslieden die tal van opdrachten en functies bekleedden.
9/ Samenwerkingsakkoord van 8 maart 1994 over de vertegenwoordiging van het Koninkrijk in de Ministerraad van de Europese Unie. In 2003 werd een aanpassing overeengekomen.
10/ Ook tijdens het Voorzitterschap van 2001 was dit het geval. Voordien speelden gewesten en gemeenschappen geen institutionele rol.
11/ Zie http://www2.vlaanderen.be/snelinfo/snelinfo2008/0837.htm. Tijdens de achttien maanden van het Triovoorzitterschap Spanje-België-Hongarije wordt geen interne rotatie toegepast.
12/ Zie http://www.eutrio.es/export/sites/trio/comun/descarga/PROGRAMA\TRxO\_EN.pdf.
13/ Steven Van Hecke en Peter Bursens coördineren tevens een netwerk van academici dat zich toelegt op de _monitoring
van het Belgisch EU-Voorzitterschap.

Europa - Europese Unie - EU-voorzitterschap

Samenleving & Politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 6 (juni), pagina 58 tot 67