Log in

Wereldwijde armoedebestrijding op de helling?

Samenleving & Politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 7 (september), pagina 73 tot 78

Op 20 september begint in New York de High Level Plenary Meeting, de technische benaming van de VN-top die moet nagaan hoe het staat met de verwezenlijking van de millenniumdoeldoelstellingen. De VN wil de lidstaten aanmoedigen ‘krachtdadige’ maatregelen te nemen. Vijf jaar vóór de einddatum wil men weten wat al is verwezenlijkt en wat er nog moet gebeuren.

Voor wie het mocht vergeten zijn: de millenniumdoelstellingen (MDGs) zijn 8 doelen, met 16 ‘targets’ en 60 indicatoren voor ontwikkelingssamenwerking. Ze zijn gericht op het halveren van de extreme armoede tussen 1990 en 2015, het zorgen voor basisonderwijs voor alle kinderen, voor gendergelijkheid en empowerment van vrouwen, voor het verminderen van de kinder- en moedersterfte, het bestrijden van HIV/aids en malaria en het zorgen voor een schoon leefmilieu. Als achtste en niet becijferde doelstelling komen daar de verplichtingen van de rijke landen bij: meer ontwikkelingssteun, kwijtschelding van de schuldenlast, toegang verlenen tot hun markten, beschikbaar stellen van geneesmiddelen en van nieuwe technologie.

GEBREK AAN BETROUWBARE DATA

Hier knelt al het eerste schoentje. Voor de meeste indicatoren bestaan er helemaal geen betrouwbare statistieken, laat staan dat men zou kunnen zien hoe de gegevens tussen 1990 en vandaag zijn geëvolueerd. De armoedestatistieken zijn zeker erg verbeterd, want in 1990, toen de prioriteit van de armoedebestrijding werd voorgesteld, waren er zo goed als geen gegevens. In 2009 waren er al 118 landen met gegevens over twee tijdstippen voor 16 van de 60 indicatoren. In 2003 waren het er slechts 4. Maar 63 landen hebben nog steeds geen gegevens over bijvoorbeeld het gebruik van contraceptiva. Toch worden er al tien jaar lang kleurrijke grafieken gepubliceerd waarop de vooruitgang te zien is. Zij berusten echter op ramingen en extrapolaties.

De armoedecijfers zelf zijn misleidend. De kans is groot dat de MDGs tegen 2015 inderdaad worden gehaald. Dat zal dan echter enkel te danken zijn aan China en India. In Latijns-Amerika is de extreme armoede in vergelijking met 1990 en 1981 licht gedaald (tot 8,2% in 2005), maar in aantal mensen zo goed als ongewijzigd gebleven. In Zuid-Azië is de extreme armoede gedaald van 51,1% in 1990 tot 40,3% in 2005, maar in aantal mensen is ze gestegen van 435 miljoen tot 455 miljoen. Voor zwart Afrika zijn de cijfers het slechtst: een procentuele daling van 54,8 naar 50,4%, maar een stijging van 283,7 tot 384,2 miljoen mensen. Volledigheidshalve wil ik ook de cijfers voor China nog geven: 60,2% extreme armoede in 1990, 15,9% in 2005.1 Deze laatste cijfers zijn echter zeer controversieel. In 2008 heeft de Wereldbank - eens te meer - haar statistieken grondig herzien en stelde ze vast dat ze de Chinese economie met 40% had overschat! Volgens S. Reddy, die reeds eerder kritiek uitbracht op de Wereldbankstatistieken, wordt armoede hetzij in China schromelijk onderschat, hetzij overal elders schromelijk overschat.2 Volgens de statistieken zou China de millenniumdoelstellingen al hebben gehaald op het ogenblik dat ze in september 2000 werden goedgekeurd!

NIET OP HET GOEDE SPOOR

Voor alle andere doelstellingen is het duidelijk dat de kans bijzonder klein is dat ze ook worden gehaald tegen 2015. Een volledig overzicht kan hier niet gegeven worden, de lezer kan daarvoor terecht in het jongste VN-verslag.3 Wel wil ik hier nog twee doelstellingen kort bespreken, omdat ze kenmerkend zijn voor de tekortkomingen van de MDGs en voor de trieste stand van zaken in de wereld van vandaag.

Het verminderen van de moedersterfte is de doelstelling die het verst van de eindmeet af is. Het mag duidelijk zijn dat dit niet kan te wijten zijn aan een gebrek aan middelen of aan technologie. Beide zijn voldoende beschikbaar in de wereld, en het is zeer makkelijk om zwangere en bevallende moeders te helpen, voor zover de politieke wil daartoe aanwezig is. Twintig procent van het aantal sterfgevallen is te wijten aan ondervoeding. Minder dan de helft van de vrouwen die in zwart Afrika of Zuid-Azië bevallen krijgt professionele hulp. Naast de blijvende discriminatie van vrouwen in het onderwijs, de gezondheidszorg, de arbeidsmarkt en de politiek, is dit één van de schrijnendste bewijzen dat vrouwen nog steeds niet als volwaardige burgers worden gezien. Toch is er inmiddels een zeer omvangrijke literatuur voorhanden, ook bij alle internationale instellingen, waaruit blijkt dat gezonde vrouwen die kunnen lezen en schrijven de beste waarborg zijn om niet enkel de armoede te verminderen maar ook de bevolkingsgroei te stabiliseren.

De meeste vooruitgang is dan weer geboekt in het basisonderwijs. In de ontwikkelingslanden zijn vandaag 89% van alle kinderen ingeschreven. Dit is bijzonder goed nieuws, ware het niet dat hier ook de grote tekortkomingen van de MDGs uit blijken. Want wat helpt het kinderen in te schrijven, als er onvoldoende klassen, leraren en schoolmateriaal aanwezig is? Wat helpt het als de leraren onderbetaald zijn en derhalve vaak niet eens komen opdagen? Wat helpt het als er 80 tot 90 kinderen in de klas zitten? En wat helpt het als kinderen wel zijn ingeschreven maar wegens de tekortschietende infrastructuur - uniformen, schoolboeken, maar ook wegen en vervoer - er na enkele maanden al de brui aan geven? In zwart Afrika laat één derde van de kinderen het afweten vóór het eind van de lagere school.

ARMOEDEBESTRIJDING IS GEEN ONTWIKKELING

Hiermee is meteen ook de grootste kritiek op de millenniumdoelstellingen gegeven. Het gaat er niet zozeer om dat ze ‘niet ver genoeg gaan’, maar wel dat ze volledig voorbij gaan aan sociale en economische ontwikkeling.
Met sociale ontwikkeling wordt een systeem van universele sociale bescherming bedoeld, zoals dat momenteel wordt bepleit door de ILO (Internationale Arbeidsorganisatie) en de VN. Een dergelijk basissysteem hoeft niet meer te kosten dan 2 tot 4% van het bruto nationaal inkomen van de arme landen en kan gezondheidszorg, onderwijs en een basispensioen omvatten.4 De VN-instellingen zien de grote omslag van 1990, waarmee armoede op de voorgrond kwam en er een doelgericht beleid voor de armen werd voorgesteld, nu als een spijtige evolutie. ‘Targeten’ is zeer duur en zeer moeilijk, en het heeft weinig zin om de sociale bescherming van de middenklassen af te nemen of te privatiseren als daardoor méér armoede wordt veroorzaakt. De sociale cohesie kan enkel bevorderd worden als de hele samenleving gebruik kan maken van de aangeboden diensten.
Economische ontwikkeling betekent voor nagenoeg alle internationale instellingen nog steeds in de eerste plaats groei, hoewel de VN ook hier een andere koers zijn gaan varen. Sinds de vorige MDG-top van 2005 wordt er gepleit voor nationale ontwikkelingsplannen, voor meer autonomie voor de arme landen, voor een soepeler macro-economisch beleid dat niet langer beantwoordt aan de Washington Consensus, en voor een internationale handel die de ontwikkeling inderdaad ten goede kan komen.
Zo ver zijn we echter nog steeds niet. In de Verklaring van Parijs die in 2005 door de OESO-landen werd aangenomen, wordt weliswaar gepleit voor meer ‘coherentie’, zodat de op armoede gerichte ontwikkelingssamenwerking niet langer haaks zou staan op het handelsbeleid of andere aspecten van internationale samenwerking. Maar net zoals voor de andere aspecten van die verklaring komt dit slechts zéér zéér traag op gang. Vandaar dat de VN ook voorstelt om af te stappen van die geleidelijke aanpassingen en meteen een radicale ommezwaai te maken.5

OOK DE ONTWIKKELINGSHULP SCHIET TEKORT

De Wereldbank blijft hameren op groei maar blijft tegelijkertijd een macro-economisch beleid opleggen dat die groei nagenoeg onmogelijk maakt. De enige groei die in de afgelopen jaren in Afrika plaatsvond, is het gevolg van een stijging van de grondstoffenprijzen, op zijn beurt grotendeels een gevolg van speculatie. Bovendien stelt diezelfde Wereldbank vast dat groei in landen met een hoog armoedepercentage de armen slechts zelden ten goede komt. Ook een te grote ongelijkheid zal de omzetting van groei in armoedevermindering belemmeren. Groei zal dus niet volstaan om de armoede op te lossen.
De VN-instellingen pleiten dan weer vooral voor meer en betere ontwikkelingshulp. Dat is zeker noodzakelijk, want de hulp is sinds het einde van de Koude Oorlog sterk gedaald en slechts sinds 2005 weer aan een opmars bezig. De economische crisis zal die hulp in 2010 echter opnieuw doen dalen.
Bovendien wordt alsmaar duidelijker dat het hulpsysteem aan een grondige herziening toe is. De vele critici van de hulp zijn in hoofdzaak neoliberalen die alles aan de markt willen overlaten. Dit neemt niet weg dat veel van hun argumenten wel degelijk juist zijn. Hulp is in nog te veel gevallen ‘gebonden’, dit is gekoppeld aan aankopen in het donorland, ze is ‘donor-driven’ of bepaald door de behoeften van het donorland in plaats van het ontvangende land, en bijzonder sterk gefragmenteerd. Projecten worden alsmaar talrijker en tegelijk kleiner.6 Vandaar dat ook de VN vandaag een mondiaal gestuurd hulpsysteem voorstellen. Dit wordt ongetwijfeld één van de belangrijke discussiepunten in de komende jaren.
Een tweede belangrijke evolutie is de klemtoon die meer en meer gelegd wordt op fiscaliteit. De fiscale systemen van ontwikkelingslanden zijn zeer ondermaats en zouden veel meer kunnen opbrengen. Dit is bovendien bijzonder positief voor de ‘accountability’ van nationale regeringen en kan de democratie enkel ten goede komen. Sinds het begin van de crisis wordt ook meer en meer gepleit voor internationale fiscaliteit in de vorm van een ‘financiële transactietaks’, die tientallen of zelfs honderden miljarden dollar kan opleveren. Internationaal ligt dit uiteraard bijzonder moeilijk, maar diverse landen zijn er toch voor gewonnen. De Europese sociaaldemocratie zet er nu haar schouders onder.
Ten slotte is het hele hulpsysteem totaal zinloos als niet tegelijk de kapitaalvlucht en de belastingontduiking worden aangepakt. Volgens betrouwbare en conservatieve ramingen kan de illegale kapitaalvlucht uit Afrika van 1970 tot 2008 zo’n 854 miljard dollar bedragen. Dit is uiteraard onaanvaardbaar, maar voorlopig is de politieke wil om dit aan te pakken niet aanwezig. Zo blijft ‘helpen’ wel dweilen met de kraan open.

DE VOORDELEN VAN DE MILLENNIUMDOELSTELLINGEN

Dit korte overzicht geeft duidelijk aan dat de millenniumdoelstellingen lang niet zo zaligmakend zijn als men tien jaar geleden had gesteld. De kans is bovendien groot dat ze over enkele jaren nog nauwelijks zullen worden vermeld7 en de armoedebestrijding stilzwijgend wordt afgevoerd. De Wereldbank heeft haar ‘faciliteit voor groei en armoedebestrijding’ al een andere naam gegeven: ‘extended credit facility’. Het valt nu af te wachten of de bijhorende armoedestrategieën (‘poverty reduction strategy papers’) zullen gehandhaafd blijven. De resultaten van tien tot vijftien jaar armoedebestrijding zijn niet overweldigend.
Wat deze strategieën wel hebben opgeleverd is intensief onderzoekswerk, waardoor we niet enkel betere statistieken hebben over de wereldwijde armoede, maar vooral ook een beter inzicht in wat kan en wat niet kan.

Een eerste belangrijke vaststelling is dat de landen die goede resultaten geboekt hebben niet onderhevig waren aan de ‘Washington Consensus’. China, India en Vietnam hebben hun eigen beleid gevoerd, zonder inmenging van de Wereldbank.

Ten tweede zijn een aantal strategieën erg succesvol gebleken die aanvankelijk evenmin door de Wereldbank werden goedgekeurd. Het beste voorbeeld is de Braziliaanse ‘bolsa familia’, nu ‘conditional cash transfer’ genoemd. Het gaat om een kleine uitkering aan arme gezinnen, op voorwaarde dat ze hun kinderen naar school sturen en er geregeld mee naar de dokter gaan. Van de zo geroemde formule van de ‘micro-kredieten’ wordt meer en meer afgestapt.

Ten derde is er uiteraard het belang van degelijk betaald werk. De ILO is erin geslaagd om haar ‘decent werk’ bij de MDGs te laten opnemen.

Ten slotte moet worden gewezen op het vele studiewerk, zoals dat van UNCTAD waaruit is gebleken dat landen met hoofdzakelijk grondstoffenexport meer armoede creëren dan ze kunnen oplossen, het onderzoek van UNRISD, de instelling voor sociale ontwikkeling, waarmee het belang van de ‘oude’ strategieën wordt bevestigd en onderstreept. Economisch en sociaal beleid gaan immers hand in hand en versterken elkaar. Wat men ook beweert en herhaalt over het ‘einde van het neoliberalisme’, het geloof in een ‘residueel’ sociaal beleid is nog lang niet verdwenen.
En natuurlijk is er het opvallende en uiterst interessante werk van de VN zelf. Ze was de eerste om er op te wijzen dat de MDGs lang niet de hele ontwikkelingsagenda konden uitmaken, maar slechts zin hadden in de bredere context van de actieprogramma’s die op de VN-conferenties van de jaren 1990 waren goedgekeurd. Jaar na jaar worden nu rapporten geschreven over de noodzaak van nationale beleidsruimte, een ander macro-economisch beleid, een ander handelsbeleid, een andere aanpak van de intellectuele eigendomsrechten, enzovoort. Zeker met de economisch-financiële crisis, waardoor het ideologisch fundament van het neoliberalisme aan het wankelen is gebracht, is dit bijzonder nuttig.
Het verslag van de Nederlandse Wetenschappelijke Raad voor het regeringsbeleid van afgelopen maand januari had al gewezen op de té grote klemtoon die armoedebestrijding heeft gekregen. Armoedebestrijding kan, logisch gezien, slechts het gevolg zijn van een geslaagd economisch en sociaal ontwikkelingsproces. Dat is dan ook waar de aandacht moet naartoe gaan. Armoede is niet het probleem van arme mensen, wel van een samenleving waarin de inkomensverdeling volkomen scheef is gegroeid. Vandaar dat op het niveau van die hele samenleving zal moeten worden opgetreden. De armoede kan niet verminderd worden door enkel naar de onderkant te kijken. Door alles in te zetten op armoede, is men even vergeten dat de ongelijkheid in de wereld, in en tussen de landen, gestaag is toegenomen. Het betekent dat de economische groei die er wereldwijd wel degelijk is geweest, slechts een minderheid ten goede komt. Juist dat moet veranderen.
De uitdagingen van vandaag zijn enorm. Wie denkt aan de klimaatverandering, aan de politieke machtsverhoudingen die niet langer in overeenstemming zijn met de economische macht, aan de dreigende conflicten, aan de gevolgen van de financieel-economische crisis, beseft tegelijk dat de millenniumdoelstellingen als oplossing buiten elke verhouding staan. We moeten hopen dat de internationale gemeenschap snel zal willen inzien dat het roer moet worden omgegooid.

Francine Mestrum
Lector ULB en redactielid Samenleving en politiek

Noten
1/ Al deze cijfers: Chen S. and Ravallion M., The Developing World is Poorer Than We Thought, But No Less Succesful in the Fight against Poverty, Policy Research Working paper 4703, The World Bank, August 2008.
2/ United Nations, Re-thinking Poverty. Report on the World Social Situation 2010, New York, United Nations, 2010, p. 48.
3/ United Nations, Millennium Development Report 2010, New York, United Nations, 2010 (http://www.un.org/en/mdg/summit2010/)
4/ United Nations, Re-thinking poverty, op. cit.
5/ United Nations, World Economic and Social Survey 2010, Retooling Global Development, New York, UN, p. 16.
6/ Ibid, p. 85.
7/ Vandemoortele J., Millenniumdoelen worden verkeerd begrepen, Mo\*, 7/07/2007.

armoedebestrijding - millenniumdoelstellingen - Verenigde Naties

Samenleving & Politiek, Jaargang 17, 2010, nr. 7 (september), pagina 73 tot 78