Log in

De Interne Vlaamse Staatshervorming, een treurspel in vijf bedrijven?

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 4 (april), pagina 15 tot 25

De Vlaamse regering-Peeters die na de verkiezingen van 2009 aantrad, maakte ambitieuze plannen voor een interne staatshervorming. Volgens de beleidsnota van Geert Bourgeois, Vlaams minister van Binnenlandse Aangelegenheden, zijn efficiënte en effectieve lokale overheden de belangrijkste doelstelling. Enkele maanden voor de gemeente- en provincieraadsverkiezingen van 14 oktober 2012 blijkt de oogst echter bijzonder mager. In de praktijk blijkt er van de grote omwenteling in de Vlaamse bestuurlijke organisatie niet veel in huis te zullen komen. Toch zeker niet op korte termijn. Hoe zit dat nu met die versterking van de gemeenten, de sluitende lijst van provinciale bevoegdheden en de vereenvoudiging van de intermediaire structuren?

EEN LANGE VOORGESCHIEDENIS

De interne staatshervorming die de Vlaamse regering in 2009 aankondigde, kwam er niet als een toverslag bij heldere hemel. Er gaat een lange voorgeschiedenis aan vooraf. Het rapport van de Commissie voor Bestuurlijke Organisatie in 1997 vormt één van de hoogtepunten in die zoektocht naar bestuurlijke vernieuwing. Een ander belangrijk ijkpunt is het kerntakendebat dat gevoerd werd tussen 2001 en 2003 en in dat laatste jaar uitmondde in een bestuursakkoord tussen de Vlaamse overheid, de provincies en de gemeenten. Dat akkoord legde de voornaamste afspraken vast tussen de drie verkozen niveaus binnen de Vlaamse bestuursruimte, maar het bestuursakkoord werd als globaal akkoord uiteindelijk nooit uitgevoerd, ook al werden enkele afspraken in de latere bestuurspraktijk wel degelijk gehonoreerd (cf. de overheveling van de provinciale wegen).1

Na de overdracht van de organieke bevoegdheid op de lokale besturen naar de regio’s, door het Lambermontakkoord in 2001, werd in 2005 het gemeente- en provinciedecreet goedgekeurd. Deze decreten nemen de grote lijnen uit het bestuursakkoord wel over. Maar wie dacht dat er eindelijk plaats was voor bestuurlijke rust had het mis.

Het aantreden van de regering-Peeters II in 2009, die qua politieke samenstelling verschilt van de voorgaande regering (met N-VA en zonder Open VLD), luidt een nieuwe periode in van (pogingen tot) bestuurlijke hervormingen. Het regeerakkoord van 2009 kondigde een interne Vlaamse staatshervorming aan en stelde enkele fundamentele wijzigingen in het vooruitzicht. De uitgangspunten van het regeerakkoord werden naderhand bevestigd in de beleidsnota van minister Bourgeois en in de zomer van 2010 geconcretiseerd in het zogenaamde Groenboek rond de interne staatshervorming. Na overleg met de betrokken bestuursniveaus mondde dit alles uit in een Witboek dat in het voorjaar van 2011 werd voorgesteld. Het was de bedoeling de belangrijkste wijzigingen duidelijk te communiceren vóór de gemeente- en provincieraadsverkiezingen van 2012. De timing voor de concrete uitvoering loopt voor de verschillende onderdelen echter niet gelijk en de oorspronkelijke timing werd ook al enkele keren aangepast.

MUCH ADO ABOUT NOTHING?

We bespreken hier vier thema’s die enkele van de belangrijkste elementen vormen uit de interne staatshervorming. Komen achtereenvolgens aan bod: de fusies van gemeenten, de regioscreening, de taakstelling van de provincies en de planlastvermindering.

Fusies van gemeenten: to do or not to do?

Het Groenboek / Witboek van minister Bourgeois zet duidelijk in op een sterke Vlaamse overheid enerzijds en sterke lokale besturen anderzijds. In het besef dat de schaalgrootte van de gemeenten mede bepalend is voor hun bestuurskracht en efficiëntie brak de Vlaamse regering dan ook een lans voor nieuwe vrijwillige fusies in Vlaanderen.

Op zich is dat fusie-idee niet nieuw. Het gemeentedecreet maakt vrijwillige fusies al meerdere jaren mogelijk en ook in de jaren 1960 en 1970 werd ons land herhaaldelijk met fusies geconfronteerd.2 In 1976 volgde een grootschalige fusieoperatie waarbij nagenoeg alle Belgische gemeenten betrokken waren. De fusies in de jaren 1960 vonden hun juridische grondslag in de eenheidswet terwijl de fusies in de jaren 1970 werden doorgevoerd via een speciaal daarvoor in het leven geroepen juridische procedure uit 1971. Het totaal aantal Belgische gemeenten evolueerde in die periode van 2.663 in 1960 tot 589 in 1983, waarvan 308 in Vlaanderen.

Het Witboek erkent dat er momenteel geen draagvlak bestaat voor een algemene fusieoperatie zoals die van 1976. De situatie zal gemeente per gemeente moeten worden bekeken. Bovendien erkent de minister dat de meeste Vlaamse gemeenten over een voldoende schaalgrootte beschikken en dus geen behoefte hebben aan een nieuwe fusie. ‘Toch blijven nog een groot aantal gemeenten te klein. Meerdere fora, ook wetenschappelijke, bepleiten nieuwe fusies’.3 Die fusies kunnen volgens de Vlaamse regering onder meer leiden tot een verhoging van de draagkracht van de lokale besturen en een professionalisering van hun administratie. Echter, men ziet het debat ook ruimer. Een verhoogde samenwerking tussen gemeenten (bijvoorbeeld op vlak van ondersteunende diensten) of een intensere samenwerking tussen gemeente en OCMW kunnen eveneens schaalvoordelen opleveren.

Toch is die keuze voor nieuwe fusies opmerkelijk. In sommige gemeenten is de vorige fusieoperatie nog niet helemaal verteerd. Dat heeft grotendeels te maken met de manier waarop de gemeenten destijds werden samengevoegd. De inspraak van onderuit was beperkt en de beslissing over wie met wie zou samengaan werd in vele gevallen omwille van partijpolitieke redenen opgelegd.

De Vlaamse regering wil het anders aanpakken. Men spreekt duidelijk over vrijwillige fusies waar een draagvlak moet voor bestaan bij lokale politici en de bevolking.4 Bovendien wil men (in tijd beperkte) financiële stimuli geven aan gemeenten die de stap wagen. Concreet wil men gefusioneerde gemeenten zes jaar (dus één gemeentelijke legislatuur) extra middelen geven in de vorm van een ‘fusiebonus’. Bovendien krijgt men de garantie dat het aandeel dat de nieuwe gemeente ontvangt uit het gemeentefonds groter is dan de som van de aandelen van de vroegere afzonderlijke gemeenten. Verder wil de Vlaamse regering gemeenten die een fusie overwegen juridisch-administratief ondersteunen via het Agentschap Binnenlands Bestuur. De minister wil daartoe een fusiebegeleidingsteam (ook wel ondersteuningsteam genoemd) in het leven roepen dat als opdracht heeft de fusieoperatie zowel juridisch als organisatorisch te begeleiden. In dergelijke teams moeten vertegenwoordigers zetelen van het Agentschap Binnenlands Bestuur, van de betrokken gemeenten en hun OCMW, de VVSG en de provinciegouverneur. Die laatste moet toezien op die aspecten die onder de verantwoordelijkheid van de federale overheid vallen, zoals politie, brandweer of burgerlijke stand.

Het is momenteel de vraag of er überhaupt gemeenten zijn die gebruik zullen maken van de mogelijkheid tot samenvoeging die de minister hen biedt. Het enthousiasme voor fusies is in Vlaanderen traditioneel bijzonder beperkt. Groot was dan ook de verbazing toen in december 2009 uitlekte dat twee Oost-Vlaamse gemeenten verkennende gesprekken voerden over een mogelijk samengaan.5 Het uitlekken van die verkennende gesprekken was voor verschillende lokale politici in beide gemeenten alvast de aanleiding om het idee van de hand te wijzen. In de zomer van 2010 werd uiteindelijk bekendgemaakt dat de plannen niet doorgingen omwille van het afhaken van één betrokken gemeente. Het is weinig waarschijnlijk dat er op korte termijn veel andere gemeenten intenties voor een samenvoeging bekendmaken. Enkele maanden voorafgaand aan de gemeenteraadsverkiezingen is het voor lokale politici weinig populair om nieuwe fusies te bepleiten.

De Vlaamse regering verwacht dus best niet te veel heil van vrijwillige fusies. Dat fusies een degelijk instrument zijn om de bestuurskracht van gemeenten te verhogen tonen verschillende buitenlandse ervaringen aan. Maar toch is het van belang om daarbij niet enkel op fusies in te zetten. Wanneer meerdere landelijke gemeenten met weinig bestuurskracht worden samengevoegd, dan ontstaat niet meteen een nieuwe meer bestuurskrachtige gemeente. De problemen waarmee de vroegere gemeenten geconfronteerd werden, worden dan enkel verplaatst naar een grotere schaal. Problemen op vlak van bestuurskracht of een gebrek aan financiële middelen zijn daarmee niet van de baan. De commissie bestuurlijke organisatie pleitte al in 1997 voor een uitgebreid pakket maatregelen om de lokale overheden te versterken. Men dacht daarbij onder meer aan (de ondertussen gedeeltelijk gerealiseerde) verbetering van het statuut van de lokale mandatarissen, een vermindering van het aantal uitvoerende mandatarissen, een einde aan de politieke cumulatie, meer interne verzelfstandiging, soepelere vormen van samenwerking tussen gemeenten, een vernieuwd personeelsbeleid, …6

Regioscreening: naar een vereenvoudiging van de tussenstructuren of een nieuwe bestuurslaag?

Eén van de belangrijkste vaststellingen die in het Groenboek / Witboek werden gedaan is dat er de laatste decennia een complex bestuurlijk landschap is ontstaan tussen de drie democratisch verkozen bestuursniveaus. Zowel de gemeenten, de provincies als Vlaanderen zijn daarvoor verantwoordelijk. Het gevolg is een zogenaamde ‘bestuurlijke verrommeling’. Die vele tussenstructuren hebben immers allemaal een andere juridische basis, andere bevoegdheden en meestal ook een ander werkingsgebied. Voor lokale en provinciale mandatarissen is het een hele opdracht geworden om dat allemaal goed op te volgen, laat staan dat de burger nog zicht heeft op wie waarvoor verantwoordelijk is. Die bestuurlijke complexiteit genereert meerdere problemen. Ten eerste is er het democratisch deficit. Voor veel lokale bestuurders en burgers is het moeilijk om een zicht te krijgen op de besluitvorming binnen die organisaties. Ten tweede zijn de structuren die door de Vlaamse overheid worden opgelegd vaak sterk verkokerd. Elke beleidssector richt eigen structuren op die een integraal beleid bemoeilijken. Dit werkt de transparantie niet in de hand, terwijl de bestuurlijke efficiëntie eronder lijdt.

Een gevolg van dit alles is dat de gemeenteraden steeds minder zicht hebben op het bestuurlijk landschap waarin ze opereren. Gemeenteraadsleden zelf gaan trouwens gebukt onder een steeds toenemende druk van steeds meer en complexere dossiers. Beleid komt niet langer tot stand binnen de gemeentegrenzen, maar krijgt mede vorm binnen een netwerk van allerhande (private en publieke) partners, intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en verschillende bestuursniveaus. Die toegenomen proliferatie aan dienstverleningsvormen is deels verantwoordelijk voor het machtsverlies van de gemeenteraad. De gemeenteraad heeft de laatste jaren bovendien macht moeten inboeten ten voordele van uitvoerende politici en een steeds professionelere administratie. De Vlaamse regering engageert zich nu in haar Witboek om de gemeenteraden te versterken en te herwaarderen. De gemeenteraadsleden moeten immers in staat zijn om die toegenomen proliferatie aan dienstverleningsvormen blijvend te controleren. Men zal daarvoor een systeem van bijzondere gemeenteraadscommissies uitwerken die moeten waken over de afstemming van het gemeentelijk beleid enerzijds en dat van de intergemeentelijke samenwerkingsverbanden en de verzelfstandigde agentschappen anderzijds. Bovendien dringt er zich een professionalisering van de raadsfunctie op. Raadsleden moeten over voldoende technische en intellectuele competentie beschikken om overeind te blijven in die complexe bestuursomgeving. Hier rust een grote verantwoordelijkheid op de schouders van politieke partijen die daarmee rekening moeten houden bij de selectie en de opleiding van hun lokaal politiek personeel.

Om een antwoord te bieden op de bestuurlijke verrommeling schoof de Vlaamse regering de methodiek van de regioscreening naar voor. Ze baseert zich daarvoor op een advies van de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken (Vlabest) uit 2010 waarin die een methodiek uitwerkte voor dergelijke screenings.7 Die zouden achtereenvolgens moeten bestaan uit een inventarisatie, een audit en een actieplan. De inventarisatie wil als het ware een regiofoto maken waarbij alle bestuurlijke samenwerkingsverbanden in een bepaalde streek in kaart worden gebracht. De audit moet op zijn beurt nagaan of die samenwerking voldoet aan bepaalde eisen van efficiëntie en legitimiteit. Een actieplan ten slotte moet concrete aanbevelingen formuleren om bestaande situaties indien nodig aan te passen. Die maatregelen kunnen volgens de Vlabest heel divers zijn. Het kan gaan om het verschuiven van bevoegdheden, om vrijwillige of opgelegde fusies, om het oprichten van nieuwe samenwerkingsverbanden of het afschaffen van oude, om het oprichten van shared services, ... De Vlaamse provinciegouverneurs werden ondertussen belast met de opdracht om die regioscreenings uit te voeren. Op basis van hun conclusies zullen dan verdere stappen worden genomen. Parallel werden er ook vijf zogenaamde proeftuinen afgebakend. Het zijn vijf Vlaamse regio’s waar de afgelopen jaren al enige expertise inzake screenings werd opgebouwd. Het is de bedoeling om in die regio’s te experimenteren rond concrete voorstellen inzake bestuurlijke hervorming.

Hoewel de minister in het Witboek aangeeft dat het niet zijn bedoeling is om een vierde bestuurslaag in het leven te roepen, moeten de regioscreenings wel degelijk uitmonden in een territoriale gebiedsomschrijving waarin alle bestuurlijke partners (Vlaanderen, provincies, gemeenten en intermediaire besturen) zich maximaal inschrijven. Ze moeten leiden tot een geografische afbakening binnen dewelke toekomstige samenwerking in een welbepaalde regio vorm moet krijgen. Het is de bedoeling dat zowel de Vlaamse overheid als de provincies hun regionale structuren enten op die regio’s. Hier situeert zich volgens ons echter de kern van het probleem. Terwijl men enerzijds de regiovorming stimuleert en wil komen tot regionale afbakeningen waarbinnen samenwerking vorm moet krijgen, raakt men anderzijds niet aan de drieledige opbouw van de Vlaamse bestuurlijke ruimte, namelijk de gemeenten, de provincies en de Vlaamse overheid. De bedoeling van de interne staatshervorming was precies het reduceren van de bestuurlijke drukte door het beperken van de interveniërende bestuurslagen tot twee. Niet alleen blijkt dat in diverse beleidsdomeinen de drie democratisch gelegitimeerde bestuurslagen nog actief blijven, de kans op een vierde (regionale) bestuurslaag is ons inziens reëel.

Naar een afbakening en inperking van de provinciale taakstelling, of toch niet?

Eén van de speerpunten van de interne staatshervorming is de hertekening van de provinciale taakstelling. Zowel de beleidsnota van minister Bourgeois als het Groenboek en het Witboek stellen dat het accent van de provinciale beleidsvoering op grondgebonden materies moet liggen. Daarnaast wil men intergemeentelijke en stadsregionale samenwerking bevorderen. De kern van de discussie draait dus rond de schaal waarop overheidstaken georganiseerd moeten worden en de vraag of (en hoe) dit democratisch gelegitimeerd moet worden. Deze discussie is niet nieuw. Tijdens het kerntakendebat (2001-2003) werd een gelijkaardige discussie gevoerd over een al dan niet gesloten taakstelling voor de provincies. Uiteindelijk behielden de provincies hun autonomie en kregen ze met het provinciedecreet van 2005 een drievoudige missie toebedeeld: de bovenlokale taakbehartiging, een ondersteunende rol naar de lokale overheden toe en de gebiedsgerichte werking.8 In wezen gaat het debat over de verdeling van overheidstaken en de (mate van) autonomie waarover de lokale besturen beschikken om deze uit te voeren. Het zijn vraagstukken die feitelijk een rode draad vormen in het institutionele debat in diverse landen.

De discussie over een open versus gesloten provinciale taakstelling kreeg in het Vlaamse regeerakkoord van 2009 een nieuwe invulling door het onderscheid te maken tussen grondgebonden en persoonsgebonden materies. Eén van de doelstellingen van de interne staatshervorming is immers om de taakstelling van de provincies te beperken tot een sluitende lijst met grondgebonden bevoegdheden. Van persoonsgebonden bevoegdheden is in het regeerakkoord nergens sprake. De beleidsnota van minister Bourgeois bevestigde de uitgangspunten uit het regeerakkoord, waaronder ook de intentie om een sluitende lijst op te stellen van provinciale bevoegdheden die een grondgebonden karakter hebben. Het is pas in het plan van aanpak rond de interne staatshervorming, dat de minister in februari 2010 aan de regering voorlegde, dat voor het eerst ook sprake is van een beperkte en gesloten lijst persoonsgebonden bevoegdheden. Deze aanpassing werd in het Groenboek, dat eind juli 2010 werd afgerond, overgenomen.

Het Groenboek bevat naast een luik met toelichting bij de algemene principes ook een hele reeks zogenaamde ‘doorbraken’ op verschillende beleidsdomeinen. In het Witboek worden de grote lijnen van het Groenboek overgenomen. De provincies krijgen een sluitende lijst van bevoegdheden met een grondgebonden karakter (zoals op het vlak van economie, leefmilieu en plattelandsbeleid), waarbij ze ook fungeren als regisserend en afstemmend intermediair niveau. Op het vlak van de niet-grondgebonden materies zullen de provincies slechts bevoegdheden kunnen uitoefenen indien en voor zover deze hen door of krachtens de wet of het decreet werden toegekend (concreet betreft het de beleidsdomeinen onderwijs, welzijn, cultuur, jeugd en sport). Daarnaast zal de Vlaamse regering in een bestuursakkoord ook taken met betrekking tot deze materies kunnen toevertrouwen aan de provincies.

In februari 2012 keurde de Vlaamse regering een ontwerpdecreet goed dat uitvoering geeft aan het Witboek maar dat op het moment van schrijven nog door het Vlaams Parlement wordt besproken. Zoals de minister zelf toelichtte behouden de provincies op het vlak van ‘grondgebonden materies’ zoals ruimtelijke ordening, milieu, natuur, waterbeleid een open taakstelling.9 Met ‘persoonsgebonden materies’ als cultuur, welzijn, onderwijs mogen ze in principe niet meer bezig zijn, maar uit het ontwerpdecreet kan worden afgeleid dat de ‘uitzonderingen’ ertoe leiden dat de provincies toch nog een pak bevoegdheden overhouden. Op het vlak van welzijn en gezondheid krijgen de provincies drie taken: planning, overleg met de lokale overheden en het voeren van een ‘impulsbeleid’. Er zijn soortgelijke regelingen voor de sectoren jeugd, sport, erfgoed en lokaal cultuurbeleid. In de sector jeugd behouden de provincies de volgende taken: ondersteuning van bovenlokale jeugddomeinen en jeugdinfrastructuur, het voeren van een inclusief beleid en de organisatie van participatie van kinderen en jongeren bij het provinciaal beleid. De provinciebesturen moeten terugtreden uit het beleidsdomein cultuur maar kunnen binnen het beleidsveld nog een beperkt aantal bevoegdheden opnemen zoals het depotbeleid, het streekgericht bibliotheekbeleid en eigen instellingen die niet door een ander bestuursniveau kunnen worden overgenomen.

Eerder had de Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken (Vlabest) bedenkingen geuit bij de voorgestelde methodiek van het bestuursakkoord.10 Deze moet leiden tot een opsplitsing van bevoegdheden tussen Vlaanderen en de provincies, maar houdt zowel kansen als bedreigingen in voor de Vlaamse provincies. Positief is dat het provincies in staat stelt toch nog bepaalde bevoegdheden te blijven uitoefenen waarin ze (vaak om historische redenen) sterk staan of een zekere expertise hebben opgebouwd. Negatief (of zelfs bedreigend) is dan weer dat het de provincies sterk afhankelijk maakt van de willekeur van de Vlaamse regering (en de betrokken vakministers). Niet alleen duikt hier opnieuw het gevaar op van verkokerd beleid, wanneer ministers in de toekomst zouden beslissen om geen (of minder) bevoegdheden meer te delegeren naar de provincies, dan is het maar de vraag over welke middelen de provincies beschikken om daar tegenin te gaan.

Ook al liet de minister eerder meermaals verstaan dat er weinig kon worden afgeweken van de algemene principes, het overleg van de Vereniging van de Vlaamse Provincies (VVP) met de vakministers (en het lobbywerk vanuit de beleidssectoren) heeft er ondertussen in ieder geval toe geleid dat de Vlaamse provincies nog heel wat bevoegdheden overhouden en in hun werking niet beperkt zijn tot een sluitende lijst van grondgebonden bevoegdheden.

Planlastvermindering, is het einde van de keizer-koster in zicht?

Een voor de lokale besturen niet onbelangrijk onderdeel van het Vlaams regeerakkoord bevestigde de doelstelling van de politieke partijen om werk te maken van een vermindering van de plan- en rapporteringslasten (kortweg planlasten) voor de lokale en provinciale besturen. Die vele plan- en rapporteringsverplichtingen die de Vlaamse overheid oplegt aan de lokale besturen zorgen al jaren voor spanningen in de interbestuurlijke verhoudingen in Vlaanderen. Vlaanderen hield jarenlang vast aan die verplichtingen die de lokale besturen niet zomaar naast zich neer konden leggen. Vaak stonden er immers aanzienlijke subsidiestromen tegenover. In de geest van een volwassen partnerschap tussen de verschillende bestuurslagen beloofde de Vlaamse regering werk te maken van een aanzienlijke reductie van die planlasten.

Eigenlijk gaat het om een oude vraag. Al in het Pact dat in 1999 werd afgesloten tussen de lokale besturen en de Vlaamse regering engageerde Vlaanderen zich om bestaande procedures zoveel mogelijk te uniformiseren.11 Ook in het bestuursakkoord uit 2003 dat na afloop van het kerntakendebat werd afgesloten werden afspraken gemaakt om de subsidiestromen vanuit Vlaanderen naar de lokale besturen te vereenvoudigen. Het thema is sindsdien op de politieke agenda gebleven en het lijkt erop dat er na vele jaren debat een oplossing in zicht is.

Die plannen zijn vanuit Vlaanderen nochtans opgelegd met goede bedoelingen. Ze deden lokale overheden nadenken over welke beleidsdoelstellingen ze wensten te realiseren en verplichtten hen om planmatig te werken. De lokale besturen werden echter bedolven onder een teveel aan planverplichtingen die vaak tijdrovende papieren oefeningen bleken te zijn. Zo moesten ze onder meer instaan voor een cultuurbeleidsplan, een milieubeleidsplan, een seniorenbeleidsplan, een sportbeleidsplan… Het gevolg was dat die planlasten door de jaren heel wat tijd en middelen opslorpten en daardoor steeds meer als een last werden beschouwd.

De Vlaamse regering heeft ondertussen de daad bij het woord gevoegd. Op 6 juli 2011 keurde het Vlaams Parlement een decreet goed dat de lokale en de provinciale besturen periodieke plan- en rapporteringsverplichtingen oplegt die telkens voor meerdere jaren van kracht zijn.12 Daarbij kunnen zij zich inschrijven in Vlaamse beleidsprioriteiten en gebruik maken van de bijhorende subsidieregelingen. Met de komst van die nieuwe regeling verdwijnen tegelijk de vele aparte sectorale rapporteringsverplichtingen. Dit nieuwe decreet gaat van start op 1 januari 2014 en valt daarmee samen met de introductie van de beleids- en beheerscyclus. Daarin staat een koppeling tussen financiële en beleidsinformatie centraal. Dit biedt de lokale en provinciale besturen de opportuniteit om hun nieuwe rapporteringsverplichtingen maximaal te koppelen aan het vernieuwde lokale planningsproces.

De Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken (Vlabest) drukte zich al positief uit over dit planlastendecreet.13 De adviesraad ziet de implementatie ervan zelfs als één van de belangrijkste bestuurlijke dossiers in de huidige Vlaamse legislatuur. Bovendien erkent men dat de doorvoering van de planlastprincipes op regelgevend niveau vrij succesvol is. Toch waarschuwt de Vlabest, net als de Vereniging van Vlaamse steden en gemeenten (VVSG), dat de Vlaamse wetgever nu al zijn eigen decreet opnieuw met de voeten treedt.14 Zo worden bepaalde beleidsprioriteiten al heel precies in het decreet geformuleerd, terwijl die zouden worden vastgelegd door de Vlaamse regering na de komende gemeente- en provincieraadsverkiezingen op 14 oktober 2012. Ook worden er in uitvoeringsbesluiten opnieuw extra rapporteringsverplichtingen opgelegd die los staan van de lokale en provinciale beleids- en beheerscyclus. Dit gaat expliciet in tegen de geest van het planlastendecreet. Uit die kritiek van de Vlabest en de VVSG kunnen we andermaal besluiten dat er bij de Vlaamse overheid nood is aan een cultuurverandering. Vlaanderen moet de lokale autonomie ten volle laten spelen en zich enkel beperken op de hoofdlijnen van het beleid. Dat was ook zo afgesproken in het regeerakkoord waar sprake was van een volwassen partnerschap tussen Vlaanderen, de provinciale en de lokale besturen.

NIKS OF NIETS?

Wie vandaag gemeente- en provincieraadsleden aan het woord hoort, krijgt vaak te horen: die interne staatshervorming zal in de praktijk weinig verandering brengen. Wellicht is dat te kort door de bocht. Vooral door het planlastdecreet en de BBC zal ‘winst’ geboekt worden op het vlak van meer efficiëntie.

Maar wat kunnen we besluiten voor de andere topics die we hierboven hebben aangehaald? Van een echte versterking van het gemeentelijke niveau (zowel in functionele als territoriale termen) is geen sprake. Er komen geen fusies van gemeenten, de gemeenten krijgen amper meer bevoegdheden en ruimte voor maatwerk, de provincies behouden uiteindelijk zowel grond- als persoonsgebonden bevoegdheden (al wordt dat dan via een bestuursakkoord geregeld) en de maatregelen om de rol van de raadsleden te versterken zijn ontoereikend. Er is wel steeds meer samenwerking tussen gemeente en OCMW, maar die evolutie was al langer aan de gang.

Het is ook zeer de vraag of er sprake is van minder verkokering en sectoraal denken bij de Vlaamse overheid (cf. regioscreening en proeftuinen, uitvoering planlastendecreet). In hoeverre zal Vlaanderen bereid zijn af te stappen van bestaande decretale kaders en nieuwe kaders te ontwerpen? Enkel als die bereidheid aanwezig is, zowel op politiek als op ambtelijk niveau, zal men erin slagen een einde te maken aan die zo verfoeide bestuurlijke verrommeling.

De vraag rest hoe het komt dat de balans zo weinig positief is. Waren de ambities bij de aanvang van de regeerperiode te hoog? Heeft men de weerstand in de beleidssectoren onderschat? Of heeft men het draagvlak bij de andere politieke partijen onderschat?

Feit is dat zeker ook politieke argumenten (en electorale berekening?) een rol spelen in het besluitvormingsproces rond de interne staatshervorming. Uiteindelijk is het Witboek en vooral ook de uitvoering ervan via concrete initiatieven het resultaat van een politiek compromis. Niet alle partijen wilden uiteindelijk zover gaan als in het regeerakkoord was afgesproken. En het compromis tussen de verschillende partijen is er in ieder geval gekomen na het nodige overleg en lobbywerk vanuit de verschillende beleidssectoren en met de respectieve belangenorganisaties (VVSG en VVP).

Vraag is ook of het politiek momentum voor een ‘grote omwenteling’ nu voorbij is. Misschien is dat slechts tijdelijk het geval. Zolang de pijnpunten inzake de binnenlandse organisatie (verrommeling, democratisch deficit) niet opgelost zijn, zullen ze vroeg of laat aan de oppervlakte blijven komen. En de uitslag van de regionale verkiezingen in 2014 zal ongetwijfeld bepalend zijn voor de prioriteiten op de agenda van de volgende Vlaamse regering. Ondertussen lijkt men er zich van bewust te zijn geworden dat sommige zaken hoe dan ook wat meer tijd vergen (internalisatie van de vernieuwingen, betere timing, cf. fusies van gemeenten) en dat niet alle pijnpunten louter door regelgeving en decreten kunnen worden opgelost (cultuurverandering).

Tony Valcke 15
Doctor-assistent aan de vakgroep Politieke Wetenschappen van de Universiteit Gent
Koenraad De Ceuninck 15
Postdoctoraal onderzoeker aan de vakgroep Politieke Wetenschappen van de Universiteit Gent

Noten
1/ De Ceuninck, K. & Valcke, T. (2011). Complementariteit of concurrentie? De slingerbeweging van de centraal-provinciale relaties. In: Reynaert, H., Valcke, T., Wayenberg, E., (red.), Grensoverschrijdend of grensverleggend? De Vlaamse provincies uitgedaagd. Brugge, Vanden Broele, 2011, pp. 25-28.
2/ De Ceuninck, K. (2009). De gemeentelijke fusies van 1976. Een mijlpaal voor de lokale besturen in België. Brugge, Vanden Broele.
3/ Bourgeois, G. (2010). Nota aan de Vlaamse regering - Uitvoering Vlaams regeerakkoord - Vaststelling van een kader ter ondersteuning van vrijwillige fusies van gemeenten - Financiële en organisatorische ondersteuning. Brussel.
4/ Bourgeois, G. (2011). Witboek Interne Vlaamse Staatshervorming. Brussel, Vlaamse Regering.
5/ ‘Kruibeekse burgemeester aast op fusie met Beveren-Waas’, De Standaard, 17 december 2009.
6/ Commissie Bestuurlijke Organisatie, De organisatie van het binnenlands bestuur in Vlaanderen. Advies aan de heer Leo Peeters, Minister van Binnenlandse Aangelegenheden, Stedelijk beleid en Huisvesting. Brussel, 1997, pp. 103-111.
7/ Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken. Advies 27 mei 2010. Vlaamse interne staatshervorming. Een methodologisch kader voor de regioscreening. Zie http://www.vlabest.be/advies/methodologisch-kader-regioscreening.
8/ Valcke, T. (2010), Live and let die? Welke toekomst voor de Vlaamse provincies? Burger, be­stuur en beleid, 6 (4), pp. 363-368.
9/ Van Alsenoy, J. & Van Moerkerke, B. (2011), De gemeente als eerste overheid. Interview met Geert Bourgeois. Lokaal, 16 (16 mei).
10/ Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken (2011). Advies 5 juni 2011. Advies over Witboek Interne Staatshervorming. Zie http://www.vlabest.be/advies/witboek-interne-staatshervorming.
11/ Zie hiervoor de memorie van toelichting bij het decreet ‘houdende vaststelling van de algemene regels waaronder in de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest periodieke plan- en rapporteringsverplichtingen aan lokale besturen kunnen worden opgelegd’.
12/ Zie het decreet ‘houdende vaststelling van de algemene regels waaronder in de Vlaamse Gemeenschap en het Vlaamse Gewest periodieke plan- en rapporteringsverplichtingen aan lokale besturen kunnen worden opgelegd’, Vlaams Parlement, 6 juli 2011.
13/ Vlaamse Adviesraad voor Bestuurszaken. Advies 22 maart 2012 / 07. Uitvoering planlastendecreet. Zie http://www.vlabest.be/advies/planlastendecreet-implementatie.
14/ Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten. Concrete problemen met de sectorale vertaling van het planlastdecreet, 6 februari 2012. Zie http://www.vvsg.be/werking\_organisatie/documents/ concrete problemen met de sectorale vertaling van het plan** last ***decreet*.docx.
15/ Dr. Tony Valcke en Dr. Koenraad De Ceuninck zijn beiden verbonden aan het Centrum voor Lokale Politiek (CLP) van de vakgroep politieke wetenschappen van de Universiteit Gent. De publicaties en het onderzoek van Tony Valcke situeren zich o.m. op het vlak van (politiek) leiderschap, politieke elites, verkiezingen en de hervorming van de (provinciale) politieke instellingen. De voornaamste onderzoeksdomeinen van Koenraad De Ceuninck zijn schaal en lokaal bestuur, gemeentelijke fusies en hervormingen op lokaal vlak.

staatshervorming - interne Vlaamse staatshervorming

Samenleving & Politiek, Jaargang 19, 2012, nr. 4 (april), pagina 15 tot 25