Abonneer Log in

Het glazen plafond van de actieve welvaartsstaat

Samenleving & Politiek, Jaargang 21, 2014, nr. 9 (november), pagina 12 tot 19

Nergens in de wereld van rijke en ontwikkelde welvaartsstaten zijn er de voorbije drie tot vier decennia nog substantiële successen geboekt op het vlak van het terugdringen van de relatieve inkomensarmoede. Deze observatie leidt tot enkele erg ongemakkelijke vragen: waarom zouden we er op kunnen vertrouwen dat onze welvaartsstaat in de toekomst wel succesvol zal zijn? Hoe realistisch zijn de ambitieuze Europese, nationale en regionale doelstellingen? Is het instrumentarium van de welvaartsstaat nog voldoende sterk om de armoede te beperken in een toekomst die zich ongetwijfeld moeilijker aandient dan het verleden? En, indien niet, aan welke alternatieven moeten we dan denken?1

Iedereen is het erover eens: de sociale minima in de werkloosheid en in de bijstand zijn ontoereikend, vooral voor gezinnen met kinderen. Het optrekken van de minima staat daarom al vele jaren in de eisenbundels van diverse drukkingsgroepen en in de programma’s van vele politieke partijen. Het staat ook met zoveel woorden in de verklaring van de huidige regering. Maar het is zo goed als zeker dat ook deze regering - net als haar voorgangers - deze doelstelling niet zal halen.

Zelfs in de goede jaren voor de crisis, wanneer de tewerkstelling en de inkomens sterk stegen, kwamen de meeste sociale minima voor werkloze gezinnen niet dichter bij de armoedegrenzen. Ook dan bleven de globale armoedecijfers erg stabiel. Ook dan waren er sterke aanwijzingen voor een stijgende armoede bij gezinnen met kinderen. In hoeverre was dit het gevolg van een beleid dat onvoldoende aandacht had voor de klassieke beschermende doelstellingen van de welvaartsstaat? Of van het feit dat er te weinig hervormd werd in de richting van activering, sociale investering en meer efficiëntie? Of van onderliggende economische en sociaaldemografische trends waarop het beleid gereageerd heeft, maar waartegen de welvaartsstaat zich van langs-om minder kon wapenen? Hoe kan en moet het beleid dan bijgestuurd worden om in de toekomst meer successen te boeken dan in het verleden?

In het debat over ongelijkheid en armoede gaat de aandacht vandaag nogal eenzijdig naar veranderingen aan de top van de inkomensverdeling. Groeiende toplonen, accumulatie en concentratie van kapitaal hebben rechtsreeks evenwel weinig met armoede te maken.2 Veel belangrijker zijn de gebeurtenissen aan de onderkant: de ontwikkelingen van de lage lonen enerzijds en de verdeling van laagproductieve jobs over de huishoudens anderzijds. Het is dáár dat we het antwoord moeten zoeken voor het falende armoedebeleid in het verleden. Want, wat blijkt: jobs raakten scheef verdeeld over de huishoudens en stagnerende minimumlonen verhinderden een verhoging van de sociale minima tot aan de armoedegrens. Dat wijst op sterke inegalitaire krachten in de samenleving: de globalisering en de technologische veranderingen zetten de laaggeschoolde arbeid onder druk. Alleen meer jobs voor laaggeschoolden en een sterkere herverdeling van hoog naar laag, kunnen deze krachten ombuigen naar minder armoede. Dat vraagt om een grondige herdenking van het paradigma van de naoorlogse welvaartsstaat.

WERKRIJKE EN WERKARME GEZINNEN: EEN DUBBELE DUALISERING

In Tabel 1 bekijken we de evolutie van de verdeling van de gezinsinkomens. We gebruiken daartoe tijdreeksen die gebaseerd zijn op socio-economische enquêtes bij grote steekproeven van de bevolking (ECHP in de jaren 1990 en SILC in de jaren 2000). Hoewel deze data enkel vergelijkingen toelaten binnen de deelperioden 1994-2000 enerzijds en 2004-2010 anderzijds, en er rekening gehouden moet worden met steekproef- en meetfouten, geven ze geen enkele indicatie voor een stijgende trend in armoede binnen de bevolking op actieve leeftijd, zodat we met grote waarschijnlijkheid kunnen zeggen dat deze globaal niet heeft plaatsgevonden: de ongelijkheidmaatstaven, net als de armoede-indicatoren, suggereren integendeel een grote mate van stabiliteit.3 Hoewel recent onderzoek aanwijzingen bevat voor een groeiende kloof in de lonen van laag- en hooggeschoolde jobs (Naticchioni et al., 2014) lijkt ook de globale ontwikkeling van de lonen niet te wijzen op een grotere ongelijkheid (zie o.m. ook Horemans, Pintelon & Vandenbroucke, 2011; Salverda, Nolan, & Smeeding, 2009; Nolan & Marx, 2009 in Salverda, Nolan & Smeeding, 2009). De Gini-coëfficiënt van de brutolonen van mensen die gedurende een vol jaar voltijds gewerkt hebben, bleef zo goed als onveranderd op 0,23. Contra de grote publieke aandacht voor vermeende toenemende ongelijkheden en armoede, suggereren de empirische gegevens gebaseerd op steekproefonderzoek dus een grote mate van stabiliteit in de verdeling van de inkomens binnen de bevolking op actieve leeftijd, ook aan de onderkant van de verdeling (Cantillon, 2011).

Deze stabiliteit is verbazingwekkend. Bekeken vanuit de waarschijnlijke impact van inegalitaire krachten als globalisering, technologische ontwikkelingen en individualisering, zou de stabiliteit beschouwd kunnen worden als een succes van een beleid dat hiertegen weerstand heeft geboden. Maar men kan de stagnatie ook anders benaderen: vertrekkend van de relatief gunstige omstandigheden die de beschouwde jaren voor de crisis kenmerkten - een algemene groei van de inkomens, een niet onbelangrijke toename van het aantal mensen aan het werk en een hoog en zelfs stijgend niveau van sociale uitgaven - zou de lange periode van stilstand ook op een falen kunnen wijzen van welvaartsstaatinstituties die niet langer in staat zouden zijn om nog substantiële sociale vooruitgang voort te brengen.

Uit eerder werk weten we dat de armoedestilstand in de goede jaren voor de crisis in het algemeen verklaard wordt door twee factoren (Cantillon, 2011; Cantillon & Vandenbroucke, 2014). Ten eerste, vertaalde de tewerkstellingsgroei zich onvoldoende in een overeenkomstige vermindering van het aantal gezinnen zonder werk (Corluy & Vandenbroucke, 2014): de kerncijfers in Tabel 1 laten zien hoe beperkt de afname van het aandeel werkarme gezinnen wel was. De groei van de tewerkstelling kwam disproportioneel ten goede van werkrijkere gezinnen. Ten tweede, is de sociale bescherming voor gezinnen die niet voluit konden profiteren van de tewerkstellingsgroei (nog) minder genereus geworden (Cantillon, Van Mechelen et.al., 2014 ): Tabel 1 laat op basis van de klassieke ‘voor en na’ benadering - waarbij de inkomens van de gezinnen voor en na transfers worden vergeleken - zien dat de absolute armoedereductie door sociale uitkeringen vooral bij werkarme gezinnen consistent is gedaald: met 2,1 procentpunten in de jaren 1990, met 5 procentpunten in de goede jaren voor de crisis van 2007 en nadien nog eens met 3,7 procentpunten.

De stabiliteit in de ongelijkheids- en armoedecijfers verbergt dus een belangrijke, dubbele dualiserende onderstroom: werkarme gezinnen profiteerden weinig van de tewerkstellingsgroei, hun armoederisico is bovendien sterk toegenomen en bedraagt vandaag net geen 50%.

WERKRIJKE GEZINNEN: DE BRUTOKLOOF TUSSEN MINIMUM- EN GEMIDDELDE LONEN WEGGEWERKT...

Om de mechanismen onderliggend aan deze dubbele dualisering beter te begrijpen kijken we nu naar de evolutie van de verhoudingen tussen minimumlonen en gemiddelde lonen.

Gedurende de voorbije twee decennia stegen de bruto minimumlonen met 1 procent bruto. Meer gingen minimumloners er tussen 1995 en 2012 niet op vooruit. Bij werkenden met een gemiddeld loon steeg het bruto-inkomen met ongeveer 14 procent (zie Tabel 2).

Om de impact van het beleid in beeld te brengen volgen we nu een alleenstaande ouder met twee kinderen voltijds werkend aan het minimumloon. We zien in Tabel 3 dat de herverdelingsmechanismen hun werk deden. Door lastenverlagingen voor de laagste verdieners, hogere kinderbijslagen en een verlaagde prijs voor de kinderopvang, stegen de netto beschikbare inkomens van voltijds werkende eenoudergezinnen met uiteindelijk zo’n 18 procent; dat is meer dan de stijging van het netto inkomen van tweeverdieners met twee gemiddelde lonen (zie Tabel 3). De grote brutokloof werd dus gedicht. Maar, de herverdelingsmachine moest daarvoor wel veel harder gaan werken.

De inspanning om de groeiende kloof in bruto termen te dichten, was inderdaad zeer aanzienlijk: voor het eenoudergezin met twee kinderen werkend aan het minimumloon bedragen de kinderbijslagen en de gecumuleerde lastenverlagingen (sedert 1995) bijna 30% van het bruto loon: dit gezinstype houdt nu netto 365 euro per maand (in prijzen van 2012) meer over dan in 1995. Dat was de meerkost voor de overheid om de kloof tussen minimumlonen en gemiddelde lonen voor werkrijke gezinnen te dichten.

… MAAR DE KLOOF TUSSEN WERKRIJKE EN WERKARME(RE) GEZINNEN WERD GROTER

Er is op de lange termijn een sluipende maar duidelijke dualisering zichtbaar tussen het beschikbare inkomen van werkarme gezinnen die helemaal of grotendeels afhankelijk zijn van werkloosheidsuitkeringen of leeflonen enerzijds en dat van werkrijke(re) gezinnen anderzijds. Vooral de inkomens van werkloze gezinnen met een zeer lage werkintensiteit (oudere werkloze koppels en alleenstaande ouders, leefloontrekkers) bleven significant achter bij de algemene welvaartsstijging: tussen 1995 en 2012 steeg het inkomen van werkloze alleenstaande ouders bijvoorbeeld met nauwelijks 4% en zakte daarmee meer dan 10% onder de armoedegrens (zie Tabel 4).

Met andere woorden: voor werkrijke gezinnen slaagde het herverdelingsbeleid erin om de groeiende kloof tussen minimumlonen enerzijds en (boven)gemiddelde lonen anderzijds te dichten maar het slaagde er niet in om daarbovenop de sociale minima voor werkarme gezinnen op te tillen tot aan de armoedegrens. Daar is een structurele reden voor: het inkomen van minimumloners met kinderen schurkt immers aan tegen de armoedegrens. In 2012 was het inkomen van een eenoudergezin met een minimumloon amper 5% hoger dan de armoedegrens (zie Tabel 3). Bij werkloosheid zakt het gezinsinkomen dus onvermijdelijk onder de armoedegrens, wil men althans de werkloosheidsval vermijden. Dat is het ‘glazen plafond’ waartegen de sociale minima aankijken. De minima laten evolueren in de richting van de armoedegrenzen is dus gemakkelijker gezegd dan gedaan: het veronderstelt bovenop de inspanning om de bruto kloof tussen lage lonen en gemiddelde lonen te dichten een bijkomende herverdelingsinspanning om de ganse onderbouw van de inkomensverdeling op te tillen.

ONGEMAKKELIJKE VRAGEN, MOEILIJKE ANTWOORDEN

Deze vaststellingen leiden terug naar de ongemakkelijke vragen waarmee deze bijdrage begon: is het mogelijk om op budgettair neutrale wijze gezinsinkomens die lager zijn dan de armoedegrens op te tillen en tegelijkertijd de arbeid voor deze gezinnen aantrekkelijker te maken o.m. door efficiënt werkloosheidsvallen te bestrijden?

Vanzelfsprekend is het nodig om de uitkeringsafhankelijkheid te verminderen en om de productiviteit van mensen te versterken middels investeringen in onder meer voorschoolse, schoolse en naschoolse vorming. Hoe succesvoller we zijn in het verheffen van mensen, hoe minder veeleisend het herverdelingsbeleid zal moeten zijn. Activeren, mensen ‘empoweren’ en investeren in ‘human capital’ zijn belangrijke ingrediënten van armoedebestrijding in een wereld die voor de kwetsbaren onder ons bedreigender is geworden.

Maar de focus op activeren en sociale investering die onder meer door de Europese Commissie sterk gepromoot wordt, ontslaat ons niet van de plicht om voor menswaardige inkomens te zorgen voor gezinnen die aan de rand staan van de arbeidsmarkt. Dat is nodig per se, om de financiële armoede te bestrijden en om de inkomensongelijkheid niet te laten ontsporen.4 En dat is nodig om van de activerings- en sociale investeringsstrategieën een succes te maken: sociale investeringen vinden immers geen goede voedingsbodem in situaties van bestaansonzekerheid en financiële stress. Om armoede te bestrijden moet de inkomensherverdeling dus noodzakelijkerwijze in een hogere versnelling worden gebracht. Wil men - in een minder ambitieus programma - vermijden dat in de toekomst de armoede zou gaan toenemen of wil men - in een ambitieuzer programma - bewegen in de richting van de Europese armoededoelstellingen dan moeten:

▶ de sociale uitkeringen de prijs- en welvaartsstijgingen volgen met een absolute prioriteit voor de lage inkomens;
▶ de bruto minimumlonen bewaakt worden in een ruimer Europees kader: ofschoon het verband tussen het armoedepeil in een land en de hoogte van de minimumlonen in het algemeen niet erg sterk is5 zijn ze onrechtstreeks een belangrijk instrument van armoedebestrijding omdat ze zich als een ‘glazen plafond’ verhouden tot de sociale minima;
▶ de sociale uitgaven efficiënter worden ingezet: hoewel meer efficiëntie niet vanzelf tot een meer adequate bescherming van lage inkomensgezinnen leidt, is dit nodig om de budgettaire middelen vrij te maken voor wat volgt;
▶ de fiscale en parafiscale lasten verder selectief verlaagd worden en de voorbereidingen getroffen voor het instellen van een belastingkrediet voor lage lonen: de fiscale en parafiscale lasten voor lage inkomensgezinnen moeten naar nul evolueren; maar omdat de globale druk op het bruto inkomen van minimumloners nu al klein is, zal wellicht vrij snel moeten worden overgegaan naar belastingkredieten naar Angelsaksisch model;
▶ jobs gecreëerd worden voor laaggeschoolde mensen: omdat het weinig waarschijnlijk is dat de markt deze uitdaging alleen aankan is hier een belangrijke rol weggelegd voor de sociale economie en sociale innovatie;
▶ de lastenverminderingen gecompenseerd worden door lasten die niet op de factor arbeid wegen; omdat consumptiebelastingen een veeleer regressief karakter hebben moeten ook andere bronnen dan consumptiebelastingen worden aangesneden, met name het vermogen;
▶ meer worden ingezet op kosten compenserende maatregelen (omdat de sociale minima tegen een ‘glazen plafond’ aankijken), vooral inzake kinderbijslagen en de tussenkomsten in de huuruitgaven, de studiekosten en de gezondheidsuitgaven; men moet daarbij zeer alert zijn voor problemen van ‘non-take up’, werkloosheidsvallen, te grote administratieve complexiteit en verlies aan legitimiteit: daarom moeten er diverse modellen van ‘selectiviteit binnen de universaliteit’ worden toegepast (naar het voorbeeld van de maximumfactuur in de gezondheidszorgen en de verhoogde kinderbijslagen voor sommige sociale groepen);
▶ veel armoedeproblemen houden verband met de moeilijke combinatie van zorg en voltijdse betaalde arbeid bij laaggeschoolden aan de onderkant van de arbeidsmarkt: om dit te faciliteren moet niet alleen voorzien worden in betaalbare voor- en naschoolse opvang (wat ruimer is dan louter kinderopvang) maar ook in compensaties die voldoende ruim zijn opdat de tijdelijke onderbreking van loopbanen om zorgtaken op te nemen een reële optie zou worden voor lage inkomensgezinnen.

Mijn conclusie is dus: als je armoede effectief wil bestrijden, moet je de héle bodem optrekken. Begin met de minimumlonen, zo kan de rest volgen. Iedereen moet samen naar boven. Want de laagste lonen werken als een soort glazen plafond voor al wat eronder zit. De werkloosheidsuitkeringen, het leefloon, de bijstand: al die sociale minima moeten immers voldoende onder de minimumlonen zitten om werken aantrekkelijk te houden.

Hoe realistisch is dit in tijden van besparingen? De vereiste inspanning om de sociale minima op te trekken naar het niveau van de armoedegrens is immers veel groter dan gedacht. We moeten alles in het werk stellen om in die richting te bewegen. Op z’n minst moeten we proberen om de inkomensverhoudingen tussen de onderkant en de rest niet te laten ontsporen. En daarvoor moeten we het naoorlogse paradigma van de welvaartsstaat durven herdenken. Het feit dat we evolueren naar een situatie waarin lage loontrekkers niet langer kunnen bijdragen tot de sociale zekerheid zet de universeel gedeelde, horizontale solidariteit (van werkenden naar niet-werkenden, van jongeren naar ouderen, van gezinnen zonder kinderen naar gezinnen met kinderen) onder druk. Dit herverdelingsmechanisme is gebaseerd op de sociale verzekeringstechniek en het welbegrepen eigenbelang; het vormt de breed gedragen kern van de naoorlogse verzorgingsstaat. In de huidige periode vergt de groeiende kloof laaggeschoolden en hooggeschoolden, tussen minimumlonen (en mogelijk ook de lonen voor laaggeschoolde mensen in het algemeen) en gemiddelde lonen echter meer verticale herverdeling van hoge(re) inkomens naar lage(re) inkomens , dat wil zeggen a) meer selectiviteit (en minder universaliteit) in de uitkeringen en in de prijs van collectieve goederen en diensten en b) meer progressiviteit (en minder proportionaliteit) in de verdeling van de lasten.

Bea Cantillon, Natascha Van Mechelen, Dorien Frans en Nathalie Schuerman
Centrum voor Sociaal Beleid Herman Deleeck (Universiteit Antwerpen)

Noten
1/ Dit is een sterk ingekorte versie van het CSB-Bericht ‘Het glazen plafond van de actieve welvaartsstaat: twee decennia ongelijkheid, armoede en beleid in België’ (Cantillon, Van Mechelen et al., 2014). Zie www.centrumvoorsociaalbeleid.be voor de volledige tekst en referenties.
2/ Onrechtstreeks kan er een invloed zijn omdat het draagvlak voor herverdeling erdoor onder druk kan komen te staan.
3/ De significante daling van het armoederisico doorheen de ECHP-golven die in Tabel 2 wordt weergeven, moet met de nodige omzichtigheid geïnterpreteerd worden. Een studie van Horemans, Pintelon en Vandenbroucke (2011) toonde aan dat de cijfers voor het ECHP een grillig verloop vertoonden met een significante afname van armoede tussen 1993 en 1998, waarna de inkomensarmoede weer leek toe te nemen tussen 1998 en 2000. Ook elders werd gewag gemaakt van mogelijke meetfouten (zie o.m. Van Hoorebeeck, Van den Bosch, Van Dam & Cantillon, 2003).
4/ Met een gecumuleerde groei van 1% hebben minimumloners een achterstand opgebouwd van zo’n 17% in 20 jaar: dat is in het verleden bijna volledig gecorrigeerd door meer inkomensherverdeling; om de armoede effectief te verminderen is een grotere inspanning nodig.
5/ Dat komt omdat vele lage lonen gecumuleerd worden op gezinsniveau, zie daarover Marx et al. (2013; 2014).

actieve welvaartsstaat - glazen plafond - armoede

Samenleving & Politiek, Jaargang 21, 2014, nr. 9 (november), pagina 12 tot 19