Log in

Een taxshift op los zand

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 9 (november), pagina 28 tot 36

Deze zomer presenteerde de regering de langverwachte taxshift met de nodige superlatieven. De taxshift werd historisch genoemd1 en vergeleken met het globaal plan van voormalig premier Jean-Luc Dehaene. Enkele maanden later stellen we vast dat er weinig historisch is aan deze taxshift, behalve het communicatieve brokkenparcours rond de beloofde 100 euro netto extra per maand, de suikertaks die geen suikertaks blijkt te zijn, en de zogezegde ongeziene inspanning van de grote vermogens. Maar het meest historisch zou wel eens kunnen zijn dat de belastingverlagingen gedeeltelijk teruggedraaid (moeten) worden. Omdat ze beloofd zijn met een ongedekte cheque. Dit is een taxshift op los zand.

HISTORISCHE HERVORMING?

Minister van Financiën Johan Van Overtveldt noemt de hervorming van de personenbelasting de grootste fiscale hervorming sinds 1963. Wetende dat de inkomstenbelasting in 1962 werd ingevoerd2, is het een claim die kan tellen.

Zeker omdat de taxshift van de regering-Michel in de feiten geen enkele echte hervorming van de personenbelasting omvat. Akkoord, de personenbelasting wordt verlaagd. Maar van een vereenvoudiging of van een systeemaanpassing is geen sprake. Dat was bij de hervormingen van 1988 en 2001 wel anders. In 1988 was er de individualisering van de personenbelasting (afschaffing van de cumul) en een belangrijke aanpassing van het huwelijksquotiënt. In 2001 werd de neutraliteit inzake de keuze van de levensvorm doorgevoerd (gelijkschakeling behandeling alleenstaanden/samenwonenden/gehuwden) en werd meer rekening gehouden met de aanwezigheid van kinderen voor de bepaling van de belastingdruk.

Maar ook in budgettaire termen is de verlaging van de personenbelasting van deze regering verre van historisch. De fiscale hervorming van de personenbelasting heeft een budgettaire massa van 3,25 miljard euro (tegen 2018). Dat is 0,8% bbp van 2015. Dat terwijl de hervorming van 2001 neerkwam op 1,3% bbp en de hervorming van 1988 op 1,2% bbp. Ook in die zin strookt de claim ‘historisch’ dus niet met de feiten.

100 EURO EXTRA PER MAAND?

In juli vielen ministers en partijvoorzitters elkaar voor de voeten om 100 euro extra per maand te beloven. Eerst voor iedereen die werkt. Daarna volgde al snel de nuancering dat die 100 euro extra per maand alleen zou gelden voor de lage en middeninkomens. Maar wel onmiddellijk, vanaf 2016. Drie maanden later lanceert de Minister van Financiën een online simulator3 die op basis van uw brutoloon de meest optimistische berekening geeft van uw voordeel door de verlaging van de personenbelasting. Niemand komt aan 100 euro extra. Niet in 2016 en niet in 2017. En dan is er nog geen rekening gehouden met het gegeven dat wie werkelijke beroepskosten bewijst geen voordeel heeft bij de verhoging van het kostenforfait. Of dat wie kinderen ten laste heeft, een handicap heeft of personen met een handicap ten laste heeft, weinig of geen baat heeft bij de afschaffing van de 30%-schijf. Intussen belooft Open VLD-voorzitter Gwendolyn Rutten dat 1 op 2 werknemers tegen het einde van de legislatuur 100 euro extra nettoloon per maand zullen overhouden. Qua degeneratie van een belofte kan dat tellen. Bovendien counterde zelfs Jong VLD met de vraag: ‘Wat heb je aan 100 euro netto als je 200 euro meer moet betalen?’.4 Dat brengt ons bij de compensaties.

COMPENSATIES: CONSUMPTIE OF KAPITAAL?

Zowat de volledige verlaging van de personenbelasting, en dus de verhoging van de koopkracht met 3,25 miljard euro tegen 2018, wordt federaal bijna volledig gecompenseerd met maatregelen die de koopkracht aantasten (Tabel 1). Daarbovenop komen een reeks Vlaamse facturen zoals duurder openbaar vervoer, water, elektriciteit, bijdrage zorgverzekering, hoger onderwijs, kinderopvang, distributienettarieven, enzovoort. In een zeer optimistische bui kunnen we dit omschrijven als lood om oud ijzer.5 Waarschijnlijker is dat er globaal gezien aan koopkracht wordt ingeleverd. Bovendien is er een belangrijk tijdseffect: de belastingverlagingen zijn vooral voorzien na 2018, terwijl de extra belastingen op consumptie en andere factuurverhogingen onmiddellijk negatief inwerken op de koopkracht van gezinnen en alleenstaanden. Zo is de btw-verhoging op elektriciteit al ingegaan op 1 september. Op 1 november werden al meteen een aantal accijnsverhogingen van kracht.

Naast de verlaging van de personenbelasting heeft de regering in het kader van de taxshift ook beslist zogenaamde competitiviteitsmaatregelen te nemen, voornamelijk door een verlaging van de werkgeversbijdragen. Tegen 2018 gaat het om een budget van 2,9 miljard euro. In zijn State of the Union deed de premier Michel een opmerkelijke uitspraak: ‘Nog nooit heeft een regering zoveel gebruik gemaakt van het inkomen uit kapitaal om een belastingvermindering op arbeid te financieren’. Aan de pers werd gezegd dat de maatregelen met betrekking tot kapitaalbelastingen 2,4 miljard euro zullen opbrengen tegen 2018. Maar niemand slaagde erin een becijferde tabel op de kop te tikken. Daarom deden we een poging het bedrag van 2,4 miljard euro te reconstrueren op basis van de begrotingsdocumenten (Tabel 2).

Bij Tabel 2 zijn verschillende kanttekeningen te plaatsen. De fiscale regularisatie en kaaimantaks als belasting op vermogen rekenen, is niet correct. Het gaat om boetes op zwart geld en het rechtzetten van ontwijking via belastingparadijzen. De belasting op intercommunales wordt doorgerekend aan de klanten (water, elektriciteit). De maatregelen met betrekking tot de pensioenfondsen en de liquidatiebonus zijn belastingverlagingen die alleen de eerste jaren voor een budgettaire opbrengst zorgen omdat ze gepaard gaan met een vervroegde inning. De negatieve impact op de fiscale ontvangsten volgt later en is onvermijdelijk. Verder zijn de karaattaks en de maatregel inzake immobiliënfondsen zogenaamde ‘fiscale piraterij’-maatregelen: een gunstregime (en dus belastingverlaging) waarbij men rekent op het inpikken van belastbare basis uit andere landen. Voor de karaattaks wacht de regering nog steeds op de uitkomst van het onderzoek van de Europese Commissie in het kader van de staatssteunregels. Een belastingverhoging wordt doorgaans niet beschouwd als mogelijke staatssteun.

Wat overblijft aan belastingverhogingen op inkomen uit kapitaal is minder dan 600 miljoen euro (Tabel 3). Dat is amper een kwart van de bewering van de premier. En al zeker niet historisch. Op het einde van de vorige legislatuur brachten de roerende voorheffing en de vennootschapsbelasting 4,2 miljard euro extra op in vergelijking met het begin van de regering-Di Rupo. Dat zijn gerealiseerde inkomsten, in tegenstelling tot de begrote inkomsten van deze regering. En in een legislatuur die 1 jaar minder lang was.

ONGEDEKTE CHEQUE

Een doorlichting van de begrotingscijfers leert dat de regering haar belofte van belastingverlaging onmogelijk kan nakomen. Er zit zoveel lucht in deze begroting dat de fiscale ontvangsten veel te laag uitvallen en dat de aangekondigde besparingen in de administraties bovendien bij een aankondiging zullen blijven. In 2018 zal de regering minstens 2,4 miljard euro te kort komen. Tegen 2020 loopt dat tekort zelfs op tot meer dan 3,4 miljard euro.

Besparingen

Een groot deel van het tekort geeft de regering zelf toe. Zo moet ze nog 500 miljoen euro zoeken tegen 2017, 1 miljard euro tegen 2018 en 2 miljard euro tegen 2020. Daarnaast is er de onderbenutting voor 2015 en de re-design van de overheid, die tegen 2018 zo’n 550 miljoen euro zou moeten opleveren aan extra besparingen in het overheidsapparaat.

De regering verhoogt de onderbenutting met 165 miljoen euro in 2015 en wil dit bereiken door verhoogde begrotingsdiscipline. Het is een raadsel hoe je na 10 oktober nog een budgettair effect van die grootorde kan realiseren op de reeds betaalde facturen, of door de bestellingen te drukken die nog gedaan moeten worden in de korte periode die nog rest dit jaar. Ook voor de jaren na 2015 wordt een bijkomende onderbenutting voorzien van 115 miljoen euro.

De re-design zelf is al helemaal een lege doos. Niets concreets. Niets meer dan een lege enveloppe besparingen die deze regering nog concreet moet invullen. En elke besparing die zich binnen datzelfde eventueel zou realiseren, zal ten koste zijn van de onderbenutting die dan zal dalen. De onderbenutting is immers de rest van begrotingskredieten die op het eind van het jaar niet zijn opgebruikt. Het spreekt voor zich dat hoe meer je de kredieten vermindert, hoe kleiner die onderbenutting zal zijn. Op die manier verdwijnt de eventuele winst. Tabel 4 geeft een overzicht van de onzekere vooropgestelde besparingen van de regering.

Fraudebestrijding, kaaimantaks en regularisatie

Tabel 5 geeft een overzicht van de bedragen die de federale regering in de begroting heeft opgenomen met betrekking tot de strijd tegen fiscale fraude, de kaaimantaks en de nieuwe regularisatieronde. In wat volgt, leggen we uit waarom deze bedragen in een aantal gevallen sterk overtrokken zijn en waarom dit zich ook zal uiten in de fiscale ontvangsten.

1/ Fraudebestrijding

In het regeerakkoord werd een traject in de begroting uitgestippeld met betrekking tot de strijd tegen fiscale fraude. Er is in de wetsontwerpen die de regering in navolging van het regeerakkoord en de opmaak van haar begroting 2015 naar het parlement stuurde geen enkele fraudemaatregel terug te vinden. Die kritiek werd gepareerd door (toenmalig) Staatssecretaris voor de Strijd tegen Fiscale Fraude, Elke Sleurs. Zij presenteerde in februari 2015 een actieplan dat borg moest staan voor de opbrengst die in de begroting werd ingeschreven.6 Een evaluatie van dat actieplan is even ontluisterend als snel gemaakt. Zo goed als niets werd effectief uitgevoerd. En wat wel werd uitgevoerd (de kaaimantaks werd goedgekeurd in het parlement) is apart opgenomen in de begroting voor een bedrag van 460 miljoen euro per jaar. Verder is de maatregel ‘misbruik vennootschapsstructuren’ niet alleen opgenomen in het actieplan-Sleurs, maar opnieuw in de begrotingscontrole van april waarvoor bijkomend een opbrengst van 22,5 miljoen euro per jaar werd ingeschreven. Los van de vraag of die actie is uitgevoerd, is het in elk geval een dubbeltelling. Ofwel moet 22,5 miljoen euro in mindering worden gebracht van het traject van het regeerakkoord, ofwel van de opbrengst voorzien in navolging van de controle in april.

Bij de controle in april werd 100 miljoen euro extra per jaar ingeschreven inzake fraudebestrijding. Zo’n 70 miljoen euro daarvan komt van de regularisaties in het kader van de BBI-instructie en 22,5 miljoen euro uit de aanpak van misbruik van vennootschapsstructuren. Beide zijn (opnieuw) een dubbeltelling. De aanpak ‘misbruik vennootschapsstructuren’ werd al aangekondigd in het actieplan-Sleurs (zie eerder). Wat de regularisaties betreft, wordt een nieuw regelgevend kader ingevoerd na de begrotingscontrole van juli waarvoor de opbrengst apart in de begroting werd opgenomen: jaarlijks 250 miljoen euro vanaf 2016. Het spreekt voor zich dat de BBI vanaf 2016 geen regularisaties meer zal doen op basis van de interne instructie, maar dat alle regularisaties via het contactpunt regularisaties moeten verlopen. Bijgevolg is de 70 miljoen euro opbrengst door de instructie BBI, waar de regering jaarlijks op rekent, zonder voorwerp.

2/ Kaaimantaks

In het fraudeplan van Elke Sleurs was de kaaimantaks het vlaggenschip. Oorspronkelijk rekende de regering op 120 miljoen euro per jaar, vanaf 2016. Het Rekenhof en de Inspectie Financiën stelden daar ernstige vraagtekens bij.7 Bij de controle in april werd plots 50 miljoen ingeschreven voor 2015, een voorafname op 2016 omdat gerekend werd op voorafbetalingen voor de beroepsinkomsten van juridische structuren. Het uitgangspunt dat die juridische structuren over beroepsinkomsten beschikken, noemde de minister zelf weinig waarschijnlijk. Bij de controle in juli werd de jaarlijkse opbrengst van 120 miljoen euro structureel opgetrokken tot 460 miljoen euro.

Fiscalisten en experten zijn het roerend eens: de opbrengst van de kaaimantaks is niet alleen onvoorspelbaar, maar wordt bovenal overschat. Zij stellen onomwonden: ‘De 120 miljoen euro waar de regering op rekent, komt er niet’.8 Prof. Axel Haelterman schat de jaarlijkse opbrengst op 30 à 50 miljoen euro, ofwel tien keer minder dan waar de regering op rekent. Prof. Anton Van Zantbeek gaat zelfs een stap verder. ‘De regering zal al van een groot succes mogen spreken als de baten van de nieuwe belasting de kosten overstijgen’.9 De regering stelde het ontwerp van de kaaimantaks dan ook zo op dat niet meer na te gaan valt hoeveel de belasting effectief zal opbrengen.

3/ Regularisatie

Bij dezelfde fiscalisten valt bovendien te horen dat tijdens de laatste fase van de vroegere regularisatie, die door de regering-Di Rupo werd afgeschaft, bijzonder veel zwart geld werd geregulariseerd. Gerd Goyvaerts, specialist bij Tiberghien, vindt dat het potentieel beperkt is. ‘Mensen met grijs en zwart geld hebben de afgelopen jaren massaal hun fortuinen geregulariseerd’, zegt Goyvaerts.10 Het succes van de laatste regularisatie was deels te verklaren door de aangekondigde einddatum. Vandaag is de aankondiging dat de nieuwe regeling vele jaren blijft bestaan (evenwel tegen licht oplopende tarieven). Opnieuw uitstellen is voor fraudeurs die nog niet geregulariseerd hebben een blijvende mogelijkheid. En als ze de afgelopen jaren ervoor kozen om met hun fraudegeld onder de waterlijn te blijven, waarom zouden ze dan nu van mening veranderen? Samengevat: om zonder boe of ba te stellen dat jaarlijks 250 miljoen euro extra wordt binnengehaald via een nieuwe permanente regularisatie is niet zonder risico.

Terugverdieneffecten

De regering voorziet terugverdieneffecten die oplopen van 300 miljoen euro in 2016 tot 900 miljoen euro in 2020. Dat is het equivalent van ongeveer 10.000 jobs in 2016 en 30.000 jobs in 2020. Het zou hier dan gaan om extra jobs, gecreëerd door het beleid van de regering.

We hebben onze twijfels bij deze ramingen. Het is immers opmerkelijk dat de regering in haar zelfverklaarde obsessie voor ‘jobs, jobs, jobs’ niet kiest voor een taxshift waarvan wetenschappelijk is aangetoond dat die het meest jobs kan opleveren. Op basis van een studie van de NBB uit 2011 lieten we in een eerdere blog11 al zien dat een op lage lonen gerichte lastenverlaging gefinancierd door lasten op kapitaalinkomsten de efficiëntste manier is om extra jobs te creëren. Dus: ondanks het feit dat ze niet het beste instrument gebruikt om jobs te creëren, rekent de regering toch flink door met haar terugverdieneffecten. Niet zonder risico. Intussen liet de Minister van Financiën in het parlement weten dat hij het succes van de taxshift niet wil afmeten aan het aantal nieuwe jobs dat eruit voort zal komen. Begint de economie te sputteren, dan zou immers ook het behoud van jobs al ‘een hele verdienste zijn’, zo toonde hij zich voorzichtig in de Kamer.12 Geen jobs, geen terugverdieneffecten.

‘Slimme taksen’

De regering en vooral Open VLD beweren dat de taxshift voor een aanzienlijk deel wordt gefinancierd door zogenaamde ‘slimme taksen’. Als de consument zijn gedrag wijzigt, zal die een belastingverlaging voelen. Specifieker gaat het dan over de suikertaks (die ook geldt voor producten zonder suiker), accijnsverhogingen op diesel, tabak, alcohol, enzovoort.

Een hoogst eigenaardige redenering die een verdere hypotheek op de taxshift legt. Hoe kan een lastenverlaging nu gefinancierd worden met andere lastenverlagingen? We begrijpen dat een partij als Open VLD het moeilijk heeft met de invoering of de verhoging van taksen en dat probeert weg te communiceren, maar het is het ene of het andere. Ofwel past de consument zijn gedrag niet aan, en dan betaalt hij (dubbel en dik) zijn eigen taxshift. Ofwel past hij zijn gedrag wel aan en is er geen geld om de taxshift mee te betalen. Als regeringspartij beweren dat je enkel de voordelen van de taxshift kan ontvangen, en de nadelen kan ontwijken door je gedrag aan te passen, is niet correct. Want als iedereen dat zou doen, zijn er voor de beloofde lastenverlaging miljarden tekort.

CONCLUSIE: SHOW US THE MONEY!

Maar goed, laten we optimistisch zijn.

Ondanks het feit dat we ons ernstige vragen stellen bij de voorziene opbrengst van de nieuwe regularisatieronde, behouden we het bedrag van de regering. We zijn in een optimistische bui en doen niets af van de beloofde terugverdieneffecten waar de regering op rekent. We gaan ervan uit dat er geen gedragsaanpassing is door consumenten inzake alcohol, diesel, tabak en frisdranken (met of zonder suiker). Ook daar geven we de regering dus het budgettaire voordeel van de twijfel. Voor de kaaimantaks houden we de opbrengst op 120 miljoen euro per jaar, zelfs al vinden fiscalisten, het Rekenhof en de Inspectie Financiën dat een overschatting. Ten slotte doen we niets af van de opbrengst die werd ingeschreven in navolging van het nog voor te stellen actieplan van de Minister van Financiën. Onze veronderstellingen zijn alles bij elkaar beschouwd dus optimistisch voor de regering. Maar zelfs dan geeft onze doorlichting van de begrotingscijfers aan dat de regering de belofte van belastingverlaging onmogelijk kan nakomen.

Er zit zoveel lucht in de begroting dat de fiscale ontvangsten veel te laag uitvallen en dat de aangekondigde besparingen bij die aankondiging blijven. In 2018 zal de regering meer dan 2 miljard euro te kort komen en tegen 2020 loopt dat tekort op tot meer dan 3 miljard euro. En dat is dan nog met budgettair optimistische hypothesen inzake terugverdieneffecten, accijnzen, fiscale regularisatie, fraude en kaaimantaks-opbrengsten.

Tot nu toe kwam voor elke begrotingscontrole een ‘onverwacht’ tekort aan het licht van vele honderden miljoenen. Zo lagen de ontvangsten in juli meer dan 700 miljoen euro lager dan verwacht en was een btw-verhoging op elektriciteit nodig om het gat te dichten. Begin oktober lagen de ontvangsten meer dan 800 miljoen euro lager dan verwacht en werd een aantal belastingverhogingen vervroegd ingevoerd. Deze dynamiek zal zich blijven herhalen. De impact zal steeds verder toenemen. De beloofde belastingverlagingen zijn met andere woorden een ongedekte cheque. Dit is een taxshift op los zand.

Inti Ghysels en Lieven Meert
Studiedienst sp.a

Noten
1/ https://www.n-va.be/nieuws/historische-taxshift-verlaagt-lasten-en-verhoogt-koopkracht.
2/ In vervanging van vijf bestaande belastingen: de grondbelasting, de immobiliënbelasting, de bedrijfsbelasting, de nationale crisisbelasting en de aanvullende personele belasting.
3/ www.mijntaxshift.be.
4/ http://www.jongvld.be/2015/07/24/te-veel-taxshift-te-weinig-tax-cut/.
5/ In deze bijdrage gaan we niet in op de verdelingseffecten. Maar wanneer een progressieve belasting wordt verlaagd terwijl regressieve belastingen met eenzelfde budgettaire massa worden verhoogd, dan is er globaal gezien meer dan waarschijnlijk een negatieve impact op de verdeling van de beschikbare inkomens. Voor een analyse ter zake, zie: https://defeiten.s-p-a.be/article/waarom-kiest-deze-regering-voor-meer-ongelijkhei/.
6/ http://deredactie.be/cm/vrtnieuws/politiek/1.2239319.
7/ http://www.demorgen.be/binnenland/jaarlijks-460-miljoen-euro-uit-kaaimantaks-niet-zo-snel-a2282177/ en http://www.standaard.be/cnt/dmf20150526\_01699170.
8/ http://www.standaard.be/cnt/dmf20141013\_01319134.
9/ http://www.tijd.be/opinie/analyse/De\_tandeloze\_kaaimantaks.9667914-2336.art?ckc=1.
10/ http://www.standaard.be/cnt/dmf20141013\_01319134.
11/ https://defeiten.s-p-a.be/theme/werk/.
12/ http://www.hln.be/hln/nl/957/Binnenland/article/detail/2497842/2015/10/21/Van-Overtveldt-voorzichtig-over-aantal-nieuwe-jobs.dhtml.

tax shift - begroting - belastingstelsel

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 9 (november), pagina 28 tot 36