Log in

Hoe goed gaat het met de lokale financiën?

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 9 (november), pagina 37 tot 44

Dat de budgettaire situatie van de lokale besturen niet rooskleurig is, staat vast. Andere overheden slagen er de laatste jaren evenmin gemakkelijk in om uitgaven en ontvangsten in evenwicht te houden of te brengen. Maar hoe komt het dat we op lokaal vlak door die moeilijke periode gaan?

VOORGESCHIEDENIS

Bij de start van de financieel-economische crisis in 2008 waren de lokale financiën grosso modo onder controle, en dat ondanks de schokken van de jaren voordien. Die kwamen vooral van twee kanten: de politiehervorming en de vrijmaking van de energiesector.

Door de politiehervorming ging de gemeentepolitie samen met de plaatselijke rijkswacht. Overal werden politiezones gecreëerd, die één of (in de meeste gevallen) meer gemeenten bestreken. Politiezones worden deels gefinancierd door de federale overheid. De rest van de middelen moeten de gemeenten bijpassen. Al snel bleek dat het federale geld niet volstond om aan de toegenomen eisen qua inzetbaarheid, permanentie, uitrusting, omkadering, enzovoort te voldoen, en dus moesten de gemeenten steeds meer bijpassen.

De tweede uitdaging lag aan ontvangstenzijde. Al meer dan honderd jaar zijn de gemeenten belangrijke spelers in de energiesector, eerst voor elektriciteit, nadien ook voor aardgas. Gemeenten participeerden in intercommunales die enerzijds de netten beheerden en uitbouwden, en anderzijds, als monopolist op hun grondgebied, ook stroom en aardgas verkochten. Europa liberaliseerde de energiemarkt, en Vlaanderen nam hierin binnen België het voortouw. De verkoop van energie werd vrijgemaakt, en dus mochten de intercommunales zich voortaan alleen nog met het netbeheer inlaten. Daardoor vielen de dividenden richting gemeenten drastisch terug. Voor de Vlaamse gemeenten bedroegen de recurrente verliezen circa 200 miljoen euro per jaar.

De politiehervorming en de vrijmaking van de energiesector hebben de gemeenten opgevangen door in hun uitgaven te snoeien én de belastingtarieven op te trekken. Zo ging het gemiddelde aantal opcentiemen op de onroerende voorheffing van 1074 in het jaar 2000 naar 1305 in 2004. De aanvullende personenbelasting steeg van gemiddeld 6,59 naar 7,19%. Die stijging was ook een gedeeltelijke compensatie voor de vermindering van de personenbelasting door de fiscale hervorming van de jaren 2001-2002.

DE FINANCIËLE CRISIS VAN 2008

Toen in 2008 de financiële crisis uitbrak, was het meest zichtbare gevolg voor de gemeenten het eerst verminderen en nadien volledig wegvallen van de dividenden van de Gemeentelijke Holding, toen een zeer belangrijke aandeelhouder van Dexia. Toen die bank flirtte met het faillissement, werd het aandelenpakket van de Gemeentelijke Holding zo goed als waardeloos. De dividendstromen uit Dexia vielen stil, en dus kon de Gemeentelijke Holding de eigen schulden niet meer aflossen. De vereffening van de Gemeentelijke Holding loopt vandaag nog. De 52 miljoen euro aan dividenden die de Vlaamse gemeenten in 2008 nog van de Holding kregen, zijn ze definitief kwijt. Dat is een belangrijk bedrag, maar vergeleken met de circa 8,5 miljard euro aan totale gemeentelijke ontvangsten mogen we het ook niet overschatten. Maar sommige gemeenten, bijvoorbeeld aan de kust, kregen hier wel de volle laag. Omwille van historische redenen (de uitbouw van het kusttoerisme in de eerste helft van de 20ste eeuw) waren zij grote aandeelhouders van het Gemeentekrediet, en dus van de latere Gemeentelijke Holding. De weggevallen dividenden sloegen voor die gemeenten wel een groot gat in het budget. Nog dit: de vereffening van de Gemeentelijke Holding gebeurt niet ten koste van de gemeenten. De schulden die na de verkoop van alle activa nog resten, zullen worden gedragen door schuldeiser Belfius en door de andere overheden, die zich voor een deel van die schulden borg hadden gesteld.

Een tweede gevolg van de crisis was dat banken moeilijk gingen doen bij gemeentelijke leningvragen. Waar het voorheen geen probleem was om tegen zeer gunstige voorwaarden (er bestond tussen de banken een scherpe concurrentie) leningen op 20 jaar te krijgen, deden kredietinstellingen plots veel lastiger: ze waren weigerachtig om nog op lange termijn leningen toe te staan. De aangerekende marges bovenop de marktrente gingen pijlsnel de hoogte in. De hogere marges werden min of meer gecompenseerd door de dalende marktrente. Maar de evidentie om vlot en goedkoop te lenen was weg. Pas de voorbije twee jaar begint dat stilaan terug te komen.

De financiële crisis ging nadien over in een economische crisis. Ook die had een negatief effect op de lokale budgetten. Meer werkloosheid betekent ook een grotere kans op armoede. Het aantal mensen dat voor een leefloon of andere vormen van steun bij het OCMW aanklopte, begon te stijgen. Dat plaatste lokale besturen voor extra sociale uitgaven. Maar de crisis vrat ook aan de inkomstenzijde. In onzekere tijden dalen de investeringen, zowel van particulieren als van bedrijven. De stelselmatige groei van het vastgoed (dat via de kadastrale inkomens de gemeentelijke ontvangsten uit de onroerende voorheffing voedt), viel bijna helemaal stil. Bovendien daalden de verdiende inkomens in ons land in 2009, en dus ook de personenbelasting en de gemeentelijke aanvullende personenbelasting.

EEN SANERING VAN DE OVERHEIDSFINANCIËN

De financieel-economische crisis werd een budgettaire crisis, vooral bij de centrale overheden. Door de massale steun aan de wankelende banken ging de Belgische overheidsschuld een eind boven de mythische 100% van het bbp en stegen de jaarlijkse tekorten opnieuw. Europa vaardigde daarop een aantal richtlijnen en verordeningen uit om de nationale budgetten in het gareel te houden en het toezicht erop te verscherpen. Voor België betekent dit dat de begrotingen van de gezamenlijke overheden over enkele jaren weer in evenwicht moeten zijn. Bovendien moet het traject richting een overheidsschuld van ten hoogste 60% van het bbp worden hervat.

De lokale overheden horen bij de overheid, en ondergaan dus indirect ook deze maatregelen om te komen tot een sanering van de overheidsfinanciën. Dat gebeurt via verschillende kanalen.

Ten eerste voerde de Vlaamse overheid vanaf 2014 de zogenaamde beleids- en beheerscyclus in voor de Vlaamse gemeenten en OCMW’s. Met dat nieuwe systeem van plannen, budgetteren, registreren en rapporteren is het mogelijk om veel beter dan voorheen de financiële situatie te monitoren. Bovendien kwam er ook een aanpassing van de al sinds 1988 bestaande verplichting voor de gemeenten om een begroting in evenwicht in te dienen, iets waar de andere overheden al die tijd niet of amper zijn in geslaagd. Voortaan moeten lokale besturen niet alleen een evenwicht op jaarbasis aantonen, maar ook aangeven of en hoe ze hun financiën structureel onder controle kunnen houden. Concreet betekent dit dat hun autofinancieringsmarge in 2019, het einde van de huidige planningsperiode, positief moet zijn. Anders uitgedrukt: de gemeente of het OCMW moet maken dat er uit de courante dagelijkse werking voldoende middelen overblijven om de aflossingen en intresten van de leningen te dekken. Vandaag voldoen alle Vlaamse lokale besturen aan die norm, maar het heeft bij veel besturen in 2013-2014 een zware inspanning gekost om daar te geraken. In de meerjarenplanning moeten immers alle toekomstige ontwikkelingen (van uitgaven en ontvangsten, van investeringen, van inflatie en intrestvoeten, enzovoort) zo realistisch mogelijk worden ingeschat. Door de sterk stijgende, niet samendrukbare pensioenuitgaven (zie verder) moest men op nogal wat plaatsen gaan snijden in andere uitgaven (dienstverlening terugschroeven, investeringen uitstellen of zelfs schrappen, tijdelijke personeelsleden niet vervangen, enzovoort) of op zoek gaan naar nieuwe inkomsten (hogere belastingen, hogere tarieven voor dienstverlening, verkoop van patrimonium, enzovoort).

AFSCHUIVEN VAN SANERINGEN OP LOKALE BESTUREN

De strengere normering voor de overheidsbudgetten had natuurlijk ook een impact op de federale en regionale overheden, die zoals gezegd al waren uitgedaagd door de sterke stijging van de schulden, en door de dalende inkomsten en stijgende uitgaven ten gevolge van de economische crisis. Europa kijkt voor haar normering naar de overheid als geheel en laat het aan de lidstaten over op welke manier eventuele saneringsinspanningen worden verdeeld tussen de diverse geledingen van de publieke sector. In België heeft men voor die verdeling al verschillende Stabiliteitspacten afgesloten, overigens zonder enige betrokkenheid van de lokale besturen. Nochtans zijn die, met bijvoorbeeld een kleine helft van de totale overheidsinvesteringen, geen kleine speler. In Nederland zit de Vereniging van Nederlandse Gemeenten wel mee aan tafel om interbestuurlijke afspraken te maken over het budgettaire traject.

We hebben de voorbije jaren herhaaldelijk vastgesteld dat centrale overheden een deel van hun eigen saneringsinspanningen afschuiven op de lokale besturen. Een band met de politieke samenstelling van die regering lijkt er niet te zijn. Een gebrek aan interbestuurlijke loyaliteit lijkt voor centrale overheden eerder regel dan uitzondering.

FEDERALE MAATREGELEN MET BUDGETTAIRE GEVOLGEN

De pensioenfactuur

Met stip op één staat de pensioenfactuur. Eind 2011 keurde de Kamer een wet goed over de financiering van de pensioenen van de lokale besturen. Sinds jaar en dag staan de gemeenten en OCMW’s zelf in voor de pensioenkosten van hun statutaire personeelsleden (de zogenaamde vast benoemden). De meeste besturen doen dit door een bijdrage te betalen aan een omslagkas (vroeger de RSZPPO, vandaag DIBISS) die dan zelf via de Rijksdienst voor Pensioenen (RVP) instaat voor de uitbetaling van die pensioenen zelf; andere besturen hebben hiervoor een contract gesloten met een verzekeraar (vaak Ethias); een kleine groep voorziet in een eigen systeem. Bij elk van de drie stelsels wordt de volledige pensioenfactuur van de statutairen betaald door de lokale besturen zelf, zonder tussenkomst van andere overheden. Door de vergrijzing (mensen leven langer) en de pensionering van veel babyboomers (het aantal gepensioneerden stijgt) werd het systeem stilaan onbetaalbaar en stegen de tekorten binnen de RSZPPO. De wet van eind 2011 vermeed een failliet van het stelsel. Nieuwe tekorten werden onmogelijk gemaakt en er kwam een systeem dat een compromis inhoudt tussen solidariteit en eigen verantwoordelijkheid, precies om in te spelen op de soms grote verschillen in de individuele pensioensituatie van lokale besturen. Omdat alle pensioenuitgaven in een bepaald jaar gedekt moeten worden door de bijdragen van dat jaar, gingen die laatste fors hoger. De andere overheden (federaal en gewesten) lieten de lokale besturen hierbij grotendeels aan hun lot over. Van een cofinanciering door de federale overheid zoals ze dat doet voor de andere pensioenstelsels (privé, andere overheden én zelfstandigen) was geen sprake, op een kleine compensatie voor de ziekenhuizen en de politie na. De federale overheid verwees de lokale overheden bij hun vraag naar extra financiële middelen door naar de gewesten, die in ons land bevoegd zijn voor de financiering van de lokale besturen en het toezicht erop. Het Vlaamse Gewest kaatste de bal terug: pensioenen zijn federaal en ook na de zesde staatshervorming is dat zo gebleven. De meerkosten van de pensioenen zijn en blijven dus voor de lokale besturen. Ze betekenen meteen ook de belangrijkste budgettaire uitdaging waarmee ze vandaag en de komende jaren zullen kampen.

Hulpverleningszones

Sinds 2015 zijn de hulpverleningszones van start gegaan, ter vervanging van de gemeentelijke brandweerkorpsen. De vorige federale regering heeft hiervoor wel extra middelen uitgetrokken, maar die volstaan niet om de bijkomende kosten (bijvoorbeeld ten gevolge van het verbeterde statuut voor beroeps- en vrijwillige brandweerlieden) te dekken. Het is vandaag totaal niet duidelijk wanneer de federale overheid haar belofte, opgenomen in de wet op de civiele veiligheid, om in te staan voor de helft van de kosten van de brandweer effectief zal (kunnen of willen) nakomen.

Vennootschapsbelasting voor intercommunales

De opeenvolgende federale regeringen hebben de voorbije jaren nog wel meer maatregelen genomen met een negatieve impact op de lokale financiën. Zo worden intercommunales vanaf het boekjaar 2015 onderworpen aan de vennootschapsbelasting. Terwijl vroeger de winst van die intergemeentelijke samenwerkingsverbanden integraal kon worden gebruikt voor nieuwe investeringen of om als dividend de gemeentelijke uitgaven te helpen financieren, wordt ze voortaan deels afgeroomd door de Schatkist. De federale overheid wou met deze maatregel naar eigen zeggen komen tot een meer gelijke fiscale behandeling van de publieke en de private sector, en op die manier oneerlijke concurrentie tegengaan. Vanuit die optiek is het wel vreemd dat intercommunales die een wettelijk gegarandeerd monopolie genieten, zoals de netbeheerders voor gas en elektriciteit en de drinkwaterbedrijven, ook aan de nieuwe belasting worden onderworpen.

Taxshift

Een laatste federale maatregel met budgettaire gevolgen is de taxshift. Op federaal vlak compenseert men de daling van de personenbelasting o.a. met hogere accijnzen voor tabak en alcohol. Lokaal is die belastingverschuiving budgettair echter niet neutraal: de daling van de personenbelasting zal leiden tot minder ontvangsten uit de gemeentelijke aanvullende personenbelasting, tenzij gemeenten dit compenseren door hun eigen tarieven op te trekken.

De taxshift bevatte echter ook goed nieuws voor de gemeenten. Zo zal de btw op werken aan schoolgebouwen dalen met 6%. Dat kan enkele tientallen miljoenen euro extra zuurstof geven aan de lokale investeringen. We weten alleen niet hoe lang deze maatregel, die in strijd is met de Europese Richtlijn, overeind zal blijven.

De taxshift bevat tot slot nog een verlaging van de werkgeversbijdragen van 33% naar 25%, maar die verlaging zal niet gelden voor de tienduizenden contractanten in de lokale sector. Lokale besturen missen hier dus een budgettaire meevaller. Meer zelfs, er ontstaat duidelijk een concurrentievervalsing in sectoren waar lokale besturen optreden naast de private en de social profit sector, zoals bijvoorbeeld in de kinderopvang of voor woonzorg. Het is ook vreemd dat waar er voor intercommunales nood was aan een fiscale gelijkschakeling met de private sector, dit blijkbaar niet hoeft voor de werkgeversbijdragen.

Tot slot nog dit: de lokale besturen ondervonden uiteraard ook de positieve gevolgen van de indexsprong. Hierdoor moesten de lonen in augustus 2015 niet met 2% worden verhoogd. Dat gaf, samen met de lage inflatie, wat ruimte aan de lokale personeelsbudgetten, die zwaar onder druk blijven staan door de stijgende pensioenuitgaven. Maar die indexsprong geldt natuurlijk ook voor alle andere lonen in de samenleving. En daarvan ondervinden de gemeenten, via de aanvullende personenbelasting, dan weer de negatieve gevolgen.

VLAAMSE MAATREGELEN MET BUDGETTAIRE GEVOLGEN

Voor de lokale besturen was het van groot belang dat het Vlaamse regeerakkoord van juli 2014 de decretaal gegarandeerde groei van het Gemeentefonds met 3,5% per jaar aanhield. Die stijging van ruim 80 miljoen euro per jaar is immers bijna volledig nodig om de jaarlijkse groei van de pensioenuitgaven te dragen. Rijk worden de gemeenten er dus niet van.

Toch ontsnapten de gemeenten ook hier niet aan de gevolgen van saneringen. De regularisatie van het stelsel van de gesubsidieerde contractanten, die sinds 1 april 2015 gewone contractuele medewerkers zijn geworden, ging gepaard met een besparing van ongeveer 18 miljoen euro. Hoewel de loonkosten elk jaar stijgen door indexaanpassingen en baremieke verhogingen, blijven deze loonsubsidies wel nominaal geblokkeerd.

Vlaanderen voerde ook een vereenvoudiging door van een zevental sectorale subsidiestromen naar de gemeenten, zoals bijvoorbeeld voor cultuur-, sport- en jeugdbeleid. Voortaan moeten gemeenten niet meer door een hele administratie om subsidies aan te vragen of het gebruik ervan te verantwoorden. De middelen worden vanaf 2016 automatisch toegekend als onderdeel van de algemene financiering. De gemeenten hebben dit comfort wel betaald met een inlevering van 10 miljoen euro. Ook hier is er geen jaarlijkse indexering meer.

De tot nu toe de zwaarste ingreep met effect op de lokale budgetten kwam er bij de begrotingsopmaak voor 2016. De Vlaamse regering besliste immers om de gemeenten niet langer een compensatie te betalen voor de Vlaamse belastingkortingen op de onroerende voorheffing op materieel en outillage, de machines van bedrijven. Om de industrie in ons land een duwtje in de rug te geven, is het al langer zo dat het kadastraal inkomen (KI) van investeringen in nieuwe machines belastingvrij wordt. Via hun opcentiemen zijn de gemeenten echter de belangrijkste begunstigden van de onroerende voorheffing, die berekend wordt op dat KI. Om te vermijden dat de gemeenten geld zouden verliezen door een Vlaamse fiscale maatregel, kregen ze het verloren geld tot nu toe gecompenseerd. Voor aanslagjaar 2014 ging het om bijna 48 miljoen euro. Op een tijdelijk overgangsbedrag van 13 miljoen euro na, wil de Vlaamse overheid hiermee stoppen. Dat betekent dat de factuur van een eigen fiscale maatregel helemaal naar een ander bestuursniveau wordt doorgeschoven. Het blijft trouwens niet bij dat nettoverlies van 35 miljoen euro. Aangezien vandaag nog circa driekwart van de KI’s op materieel en outillage niet zijn vrijgesteld, en dat wel zullen worden naarmate bedrijven verder investeren, kan het totale verlies oplopen tot 200 miljoen euro.

GEVOLG: DALENDE INVESTERINGEN

Dat de lokale financiën onder druk staan door gewijzigde sociaaleconomische factoren en door de budgettaire maatregelen van de andere overheden, hebben we hierboven proberen aan te tonen. Maar hoe slecht zijn de lokale financiën er dan echt aan toe?

Kijken naar de begrotingssaldi, zoals frequent gebeurt bij de andere overheden, heeft weinig zin. Gemeenten zijn immers verplicht om budgetten in evenwicht in te dienen. Doen ze dat niet, dan zal de Vlaamse overheid hen daar als toezichthouder toe verplichten.

We zouden ook kunnen gaan kijken naar de evolutie van de uitstaande schulden. Alleen, die schulden bedragen slechts 5% van de totale Belgische overheidsschuld, en dat ondanks het feit dat de lokale sector goed is voor circa 40% van de overheidsinvesteringen. Gemeentelijke schulden hangen ook altijd samen met het niveau van investeringen. Als die investeringen dalen, gebeurt hetzelfde met de schulden. In deze moeilijke budgettaire tijden is het dus perfect mogelijk dat de lokale schulden gaan dalen. Een paradox die kan tellen. Bij centrale overheden zijn de schulden wel een goede graadmeter, omdat zij wel lopende tekorten financieren met nieuwe leningen.

We denken dat de lokale investeringen de beste indicator zijn voor de toestand en de vooruitzichten van de lokale financiën. Om te investeren, hebben besturen vertrouwen nodig in een positieve budgettaire toekomst, zodat ze er min of meer zeker van kunnen zijn dat de gevolgen van die investeringen (extra leninglasten, bijkomende exploitatie-uitgaven voor nieuwe infrastructuur, enzovoort) ook op de langere termijn houdbaar en betaalbaar blijven. En precies met die investeringen zit het vandaag helaas niet goed. Volgens voorlopige cijfers bleven de investeringen van de Vlaamse gemeenten onder de 1,1 miljard euro. Tegenover 2013 betekent dit een daling met ruim 240 miljoen euro. En ten opzichte van 2012 (weliswaar een verkiezingsjaar) is het zelfs 500 miljoen euro minder. Verontrustend is bovendien dat de gemeentelijke investeringen in 2014 zelfs 8% lager liggen dan in 2008, het vorige tweede jaar van de lokale bestuursperiode en dus vrij goed vergelijkbaar.

Lokale investeringen zijn natuurlijk geen doel op zich, maar zijn nodig om te beantwoorden aan tal van (nieuwe) maatschappelijke noden: de vergrijzing vergt nieuwe zorginfrastructuur, voor de vergroening is er nood aan nieuwe kinderopvang en schoolinfrastructuur, de nieuwe visie op mobiliteit vraagt aandacht voor fietspaden en verkeersarme dorps- en stadscentra, mee blijven met de informaticaontwikkelingen eist pakken geld, enzovoort. Veel van die noden blijven nu al te vaak zonder lokaal antwoord, gewoon bij gebrek aan middelen. Tegelijkertijd veroudert de bestaande infrastructuur, zodat we over enkele jaren wellicht een veelvoud aan middelen zullen nodig hebben om die weer in orde te brengen. Ondertussen moeten veel (wegen)bouwbedrijven personeel afdanken omdat de vraag naar nieuwe opdrachten vanuit de lokale besturen achterwege blijft.

De gezondheid van de lokale financiën is dus een zorg die iedereen zou moeten delen. Helaas hebben we de voorbije decennia vooral het tegendeel vastgesteld.

Jan Leroy
Directeur bestuur van Vereniging van Vlaamse Steden en Gemeenten (VVSG vzw)

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 9 (november), pagina 37 tot 44