Abonneer Log in

Waarom keek de Zweedse coalitie niet naar Zweden?

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 3 (maart), pagina 72 tot 73

Werklozen harder straffen, door uitkeringen sterker te laten dalen, werkt niet.

In het Zomerakkoord 2018 besliste de regering-Michel de degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen te versterken. De strategie van de wortel en de stok, die kortdurige werklozen met hogere uitkering beloont en langdurige werklozen met lagere uitkering bestraft, is bedoeld als stimulans om de werkhervatting te bespoedigen; het is een argument dat de regering-Di Rupo eerder al overtuigde om de degressiviteit in de hervorming van 2012 te versterken.

Zonder empirische evaluatie blijft de overtuiging dat versterkte degressiviteit kosten zal besparen echter een buikgevoel. Onderzoek van de Zweedse hervormingen van begin de jaren 2000 trekt dit in twijfel. Dat werd zowel door ons en door collega’s meermaals verduidelijkt in opinies en beleidsgerichte nota’s. Toch blijkt het, zo merken we, moeilijk om afwijkende intuïties bij te sturen met op feiten gebaseerde argumenten. Misschien speelt bij sommigen de gedachte dat langdurige werkloosheid geen risico zou zijn maar een, door genereuze uitkeringen gefaciliteerde, keuze? Daarom zetten we de feiten, nogmaals, op een rij.

Waarover gaat het? In 2000 werd in Zweden de degressiviteit van de werkloosheidsuitkeringen ingevoerd. Uitkeringsgerechtigde werklozen zonder tijdsbeperking ontvingen 80% van hun loon, met een plafond van 580 Zweedse kronen (56 euro) per dag. Dit plafond werd in 2001 voor kortdurige werklozen (minder dan 20 weken) verhoogd tot 680 kronen. In plaats van 580 kronen ontvingen zij dan 80% van hun loon, een voordeel dat opliep tot 100 kronen per dag. Langdurig werklozen verloren dit voordeel en vielen terug op 580 kronen. Door deze hervorming daalden uitkeringen met de werkloosheidsduur. Later in 2002 kon de uitkering van langdurig werklozen ook tot 680 kronen stijgen; deze tweede hervorming schakelde de eerst ingevoerde daling van uitkeringen echter terug uit.

Het econometrisch onderzoek van dit invoeren en schrappen van dalende uitkeringen laat ons toe de impact van versnelde degressiviteit in de Zweedse context te voorspellen. Wat bleek? Vooreerst zou een toename van de uitkeringen voor kortdurige werklozen de gemiddelde werkloosheidsduur significant doen stijgen. De hogere uitkeringen laten kortdurige werklozen toe de werkhervatting uit te stellen. De verhoging van hun uitkeringen en hun verlengde werkloosheidsduur verhogen de kosten van het beleid. Vervolgens zou een verlaging van de uitkeringen voor de langdurige werklozen de gemiddelde werkloosheidsduur doen dalen. Enerzijds doordat het vooruitzicht op de straf van lagere uitkeringen bij langdurige werkloosheid de kortdurige werklozen aanzet om de werkhervatting niet uit te stellen; anderzijds doordat langdurige werklozen zelf lagere uitkeringen ontvangen. De beperkte impact, zowel van straffen op anticiperende kortdurige werklozen als van het verhogen van uitkeringen voor langdurige werklozen, zou de gemiddelde werkloosheidsduur doen stijgen. Het uitstel van de werkhervatting door de toegenomen uitkering voor kortdurige werklozen domineert.

De Zweedse feiten laten vermoeden dat het in België ook moeilijk, zo niet onmogelijk, moet zijn voor onze minister van Werk om met een beperkte daling van de uitkering van langdurige werklozen hogere uitkeringen voor kortdurige werklozen terug te betalen. In de door collega Stijn Baert vooropgestelde kostenbesparing werd de hierboven besproken gedragsreactie in Zweden niet verrekend, met een onderschatting van meerkosten voor kortdurige werklozen die de besparing op langdurige werklozen overtreft. Maar zelfs als de hervorming niet besparend is, dan nog spoort het voorgestelde beleid met een overtuiging dat langdurige werkloosheid geen risico is maar een keuze, of minstens een beter beheersbaar risico dan kortdurige werkloosheid. Opnieuw kunnen feiten dit buikgevoel tegenspreken.

De Zweedse hervormingen laten ons toe om de respons van werklozen op financiële stimuli doorheen de werkloosheid te vergelijken. Wat bleek? De uitstroomkansen dalen als de uitkeringen toenemen. Maar de respons is driemaal zo hoog voor kortdurige dan voor langdurige werklozen. Werklozen met betere kansen verlaten eerst de werkloosheid. Werklozen met lagere uitstroomkansen blijven over. Het belang van financiële prikkels daalt in vergelijking met andere factoren die hun lage uitstroom bepalen. Dit sluit misbruiken niet uit, maar het toont wel aan dat degressiviteit geen effectief middel is om hun uitstroomkansen te verhogen. Trouwens, het is ook moeilijk in andere landen voor langdurig werklozen voor wie de steun is uitgedoofd om een baan te vinden. Kort voor het verlies van de steun neemt de uitstroom toe, maar die valt onmiddellijk terug op een laag niveau.

Het beleid met sterk dalende of uitdovende uitkeringen staat haaks op de in ons land toegekende rol aan de werkloosheidsverzekering in de armoedebestrijding. Zonder uitkering moeten langdurige werklozen op andere wijze opgevangen worden. Om deze redenen werd de voorstelling van de modaliteiten van de versterkte degressiviteit uitgesteld, en wellicht zal ze door de ontslagnemende regering-Michel helemaal niet worden uitgevoerd. In de verkiezingsdebatten in de aanloop naar 26 mei zullen de overtuigingen echter opnieuw botsen. ‘Toon mij de cijfers’, bijvoorbeeld die uit Zweden, kan hierin een handige repliek zijn. Want de ‘Zweedse’ coalitie had beter naar Zweden gekeken.

Als economen ondersteunen we een verzekeringsbeleid dat de waarde van uitkeringen in balans brengt met de respons op financiële stimuli. Enerzijds stijgt de waarde van uitkeringen naarmate men langer werkloos is omdat het spaargeld opgebruikt geraakt, aflossingen op leningen oplopen of uitgestelde aankopen noodzakelijk worden. Anderzijds daalt de respons op financiële stimuli. Werklozen harder straffen, door uitkeringen sterker te laten dalen waarop ze nauwelijks reageren, past niet in dit kader. Arbeidsbemiddeling, aangepaste tewerkstellingsprogramma’s en controle van de werkbereidheid zijn beter voor de re-integratie van langdurig werklozen.

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 3 (maart), pagina 72 tot 73