Log in

De herziening van het Duitse immigratiebeleid

Afscheid van de Sonderweg of een nieuw paradigma voor Europa?

Samenleving & Politiek, Jaargang 9, 2002, nr. 6 (juni), pagina 41 tot 52

Het Zuwanderungsgesetz van de Duitse rood-groene regering betekent een radicale breuk met de wijze waarop de Duitse overheid de immigratie van buiten de Europese Unie naar Duitsland beheert. De vernieuwingen die deze wet in het immigratiebeleid inluidt, sluiten een tijdperk af in het Duitse beheer van immigratie. Zelfs voor België, een land met een relatief genereus en liberaal immigratiebeleid kan de Duitse immigratiewet een inspiratiebron zijn.

Met deze trendbreuk komt in Duitsland een nieuw beleid tot stand dat sterker aansluit bij dat van de meeste lidstaten van de Europese Unie. Dit biedt perspectieven voor een versnelling in het Europese immigratiebeleid dat sinds het verdrag van Amsterdam langzaamaan gestalte krijgt. Enkel een Europees immigratiebeleid kan de negatieve spiraal stopzetten waarin dit beleid in de lidstaten van de Europese Unie is terechtgekomen. De negatieve opbodpolitiek ter verhindering van ongewenste immigratie is een bedreiging voor een genereus vluchtelingenbeleid. De harde aanpak van ongewenste immigranten dreigt de liberale rechtsstaat in zijn basisprincipes aan te tasten. Het politieke discours dat dit steeds restrictiever beleid legitimeert, versterkt bovendien het xenofoob gedachtegoed. Een uitweg voor deze impasse is het Europees gestalte geven aan de liberale rechtsorde die op nationaal niveau bestaat.

In de zomer en lente van 2001 heeft de voorbereiding van de immigratiewet een brede discussie uitgelokt in Duitsland. De toon was zakelijk. De rood-groene regering stuurde aan op een brede maatschappelijke en politieke meerderheid voor deze immigratiewet en leek daarin ook te slagen. Na de aanslag van 11 september waarin ook fundamentalisten betrokken waren die als student gast van Duitsland waren geweest, maar vooral de verkiezingskoorts die zich liet voelen - in september 2002 zijn het federale verkiezingen in Duitsland - werd de toon van het debat bitsiger. De Duitse christendemocraten onder leiding van de CSU-voorman en kanselierskandidaat Edmund Stoiber dwarsboomden het streven naar een consensusregeling. Ondanks de steun aan dit wetsontwerp van grote maatschappelijke organisaties zoals vakbonden, werkgeversfederaties en kerken is door de obstructiepolitiek van de CDU-CSU de discussie over het immigratiebeleid geëindigd in een weinig verkwikkelijk debat over politieke procedures en is de toon vreemdelingenvijandig geworden.1 Maar de goedkeuring van deze wet door de rood-groene meerderheid heeft het debat helaas niet in rustigere wateren doen terechtkomen. De CDU-CSU hoopt electoraal te scoren als anti-immigratiepartij. De discussie over het vreemdelingenbeleid is opnieuw een gepolariseerd debat en het inspelen op emoties krijgt de overhand op inhoudelijke discussies. De ervaring van het begin van de jaren negentig toen het hevig gepolariseerd vreemdelingendebat het vreemdelingenvijandig geweld voedde (Rostock en Solingen), lijkt voor de CDU-CSU geen hindernis. De kerken hebben de christendemocratische politieke strategie scherp gelaakt, maar de CDU-CSU rekent erop dat het hen geen electorale windeieren zal leggen.

Dit politieke spel gaat evenwel volledig voorbij aan de verdiensten van de nieuwe Duitse immigratiewet. De CDU-CSU roept uit dat de nieuwe immigratiewet ervoor zal zorgen dat Duitsland overspoeld wordt met zogenaamde vluchtelingen en dat de Duitse werklozen geen kansen meer zullen krijgen door de massale immigratie van arbeidsmigranten. Deze populistische retoriek doet onterecht alsof de nieuwe immigratiewetgeving een revolutionaire ingreep is. De nieuwe wet innoveert effectief, maar rationaliseert vooral de regelgeving.
De voorzichtige aanpak blijkt reeds in de naamgeving. Zo gaat het hier niet om een Einwanderungs-, maar een Zuwanderungsgesetz. Duitsland erkent dat het een immigratieland is en wil zelfs immigratie promoten, maar wil zich - niet louter semantisch - blijven onderscheiden van de klassieke immigratielanden. De blijvende sterke nadruk op het beheersen van immigratie is hiervan een uiting, maar er worden ook nieuwe accenten gelegd die het immigratiebeleid minder éénzijdig maken. In een eerste luik van deze bijdrage wordt belicht hoe de nieuwe wet toegang verleent aan immigranten die Duitsland nodig heeft. Vervolgens worden de wijzigingen van het asielkanaal aangegeven. Telkens worden de veranderingen in Duitsland vergeleken met het Belgische beleid. Ook wordt aangegeven in welke mate deze Duitse beleidswijziging gevolgen zal hebben voor het in zijn kinderschoenen staande Europese immigratiebeleid. Met de modernisering van zijn immigratiebeleid sluit Duitsland aan bij het immigratiebeleid van andere Europese landen, maar tegelijkertijd geeft het nieuwe richtingen aan door te experimenteren met radicale innovaties in het immigratiebeleid. Indien deze experimenten een adequaat antwoord bieden op maatschappelijke en politieke noden in Europa zullen de andere landen vroeger of later het Duitse voorbeeld volgen.

Duitsland heeft nood aan immigranten

Het Duitse (en Europese) immigratiebeleid dat vanaf 1974 in het licht van de immigratiestop stond, zond een verkeerde boodschap uit. Immigratie werd ontkend, maar hield de facto aan. Reeds onmiddellijk na het afkondigen van de immigratiestop werd tersluiks een arbeidsmigratiekanaal geopend. De immigratiestop was immers, zelfs voor arbeidsmigratie, een selectieve immigratiestop. Derde-landers of personen van buiten de Europese Unie konden steeds via uitzonderingsregels toelating krijgen om in Europa te werken. Vooral hooggeschoolden konden zo aan de slag, na een positieve evaluatie van de bijdrage die ze als individuele arbeidskrachten konden leveren aan de Europese economie. De tewerkstellingstoelating was steeds individueel.

Een einde aan de immigratiestop?

De Duitse wet voorziet het immigratiebeleid officieel van twee nieuwe toegangsdeuren. Het toegangskanaal voor hooggeschoolde arbeidsmigranten werd in 2000 door de regering Schröder verbreed door een collectieve immigratietoelating toe te kennen aan hooggeschoolde arbeidsmigranten. Duitse bedrijven kregen de kans gedurende twee jaar 20.000 informatici van buiten de Europese Unie aan te werven, waarbij hun bruto jaarloon minimum vijftig duizend euro moest bedragen. Schröder sprak van een greencard - een vestigingvergunning, alhoewel deze hooggeschoolde nieuwkomers slechts een verblijfsvergunning voor vijf jaar kregen. Met de goedkeuring van het Zuwanderungsgesetz, heeft het Duitse Parlement de bevoegdheid om aan bepaalde beroepsgroepen een collectieve tewerkstellingsvergunning te verlenen, aan de Bundesanstalt für Arbeit gedelegeerd. Deze Duitse VDAB kan op basis van objectieve arbeidsmarktindicatoren arbeidsmigratie voor bepaalde sectoren toelaten. De verblijfsstatus van deze arbeidsmigranten wordt ook éénduidig geregeld. Zij verwerven na vijf jaar verblijf een vestigingsvergunning. Deze versoepeling van de procedure en het versterken van het verblijfsstatus verruimt de selectieve immigratiestop. Het aantrekken van hooggekwalificeerde arbeidskrachten van buiten de Europese Unie wordt hiermee een integraal en transparant onderdeel van het Duitse immigratiebeleid. Deze formalisering van de hooggekwalificeerde arbeidsmigratie binnen een globale immigratiewet is uniek voor Europa. Frankrijk kende in 1998 een verbreding van de selectieve immigratiestop ten voordele van informatici uit derdelanden analoog aan de Duitse regeling van 2000. België als open economie met een belangrijke aanwezigheid van buitenlandse bedrijven heeft de selectiviteit in haar immigratiestop reeds sinds lang op een soepele wijze geïnterpreteerd. Iedere werkgever in België kan een hooggeschoolde derdelander aanwerven mits een bezoldiging van minimum 28.000 euro op jaarbasis. Zij die in België in het dolle jaar 2000 pleitten om het restrictievere Duitse greencardinitiatief navolging te geven, zoals het VEV tot in dit blad, gaven dan ook blijk van een selectieve kennis van de Belgische en Duitse regelgeving. Het aantal hooggeschoolde derdelanders aangetrokken door bedrijven in België is de laatste jaren verdubbeld. In 2000 werden 5.359 hooggeschoolde nieuwkomers toegelaten tot de Belgische arbeidsmarkt. Deze arbeidsmigratie naar België verloopt in alle stilte. De belangrijke baten die arbeidsimmigratie ons land biedt komen in het luidruchtige debat over het Belgische immigratiebeleid nauwelijks aan bod. Duitsland is het eerste Europese land dat deze selectieve arbeidsimmigratie opneemt binnen een herziening van het immigratiebeleid. De discussie over immigratie naar Duitsland in al haar verscheidenheid heeft het immigratiedebat losgeweekt van een eenzijdige discussie over een vooral bedreigend sociaal fenomeen.

Ontgroening en immigratie, twee handen op één buik?

De nieuwe Duitse immigratiewet voorziet nog een tweede voor het gastland nuttige immigratie. Deze tweede toegangspoort moet Duitsland helpen om het hoofd te bieden aan de demografische uitdaging van de toekomst (Loobuyck 2001 19-46). Duitsland kent immers een demografische ontwikkeling vergelijkbaar met die van België, i.e. een belangrijke en aanhoudende neergang van het aantal geboortes sinds de jaren zestig. Andere Europese landen vertonen nu een gelijkaardige denataliteit, maar hun tweede demografische transitie is wat later in de tijd gestart en de uitdaging van vergrijzing en ontgroening is er dus minder acuut. Deze ontgroening zal zich in Duitsland (en België) op de arbeidsmarkt uiten vanaf het tweede decennium van de 21ste eeuw. Dan zullen de babyboomers zich massaal uit de arbeidsmarkt terugtrekken en zal de economie geconfronteerd worden met heel wat minder arbeidskrachten. In navolging van de klassieke immigratielanden Australië, Canada en Nieuw-Zeeland voorziet de Duitse immigratiewet nu de mogelijkheid dat jaarlijks derdelanders geselecteerd op basis van een puntensysteem kunnen immigreren naar Duitsland om er zich te vestigen. Dit immigratiekanaal mikt niet op gastarbeiders die tekorten op de arbeidsmarkt aanvullen, maar op derdelanders die het arbeidsaanbod in een postindustriële kennismaatschappij op lange termijn kwantitatief en kwalitatief kunnen opkrikken. Het doelpubliek voor dit immigratiekanaal zijn jonge, geschoolde mannen of vrouwen en liefst met kinderen die de Duitse maatschappij helpen jong blijven. Terwijl Duitsland zich reeds voorbereidt op de krimpende beroepsbevolking wordt arbeidsmigratie als onderdeel van het antwoord op de demografische uitdaging nauwelijks ernstig genomen in België. Het uitblijven van een mentale, maar ook politieke voorbereiding op de inkrimping van de beroepsbevolking in ons land kan zich wreken in de volgende decennia. Beide innovaties in de Duitse wetgeving zetten de nuttigheidswaarde van immigratie voor het gastland sterk in de verf. De nieuwe wetgeving kent immigratie een rol toe bij het verbreden en verbeteren van het arbeidsaanbod, zowel op korte als op lange termijn.

Immigranten hebben Duitsland nodig

Sinds de negentiende eeuw voorzien de Europese landen in hun immigratiebeleid een toegangspoort voor de niet genode gasten wiens uitwijzing humanitair onverantwoord is. Het respect voor de mensenrechten eigen aan de liberale rechtsstaat maakt dat het verlenen van asiel een fundamentele verworvenheid is van de Europese samenleving. Ook de Centraal- en Oost-Europese landen die zich na de val van de Berlijnse muur hebben hervormd tot liberale rechtsstaten hebben het verlenen van asiel geïntegreerd in de staatsopdrachten. Het verlenen van asiel in de nieuwe democratieën beperkt zich tot het toekennen van een (tijdelijke) verblijfsvergunning. In de oude democratieën van West-Europa is asiel niet enkel een verblijfsrechtelijke, maar ook een sociaalrechtelijke status. Alle personen die de toegang tot de West-Europese welvaartsstaten wordt verleend verwerven een (veelal graduele) toegang tot de verzorgingsgemeenschap. Omwille van de breuk met het oorsprongsland, kunnen vluchtelingen meestal rekenen op een geprivilegieerde behandeling. De terugkeer is voor velen uitgesloten en het verlenen van een onvoorwaardelijk recht op arbeid en sociale bescherming moet hun inpassing in de samenleving optimaliseren. Het niet toekennen van het recht op arbeid of van andere sociale rechten aan degenen die toegelaten zijn tot het verblijf, kan de geldende arbeidsvoorwaarden lokaal ondermijnen (loondumping). Een dergelijke tweederangsstatus kan ook leiden tot maatschappelijke isolatie en deviant gedrag van nieuwkomers. Het maatschappelijk draagvlak voor een asielbeleid wordt hiermee ook ondergraven. Een genereus beleid is daarom voorbehouden voor deze immigranten die zich niet uit vrije wil bij ons aanbieden en hier veelal zijn om te blijven (Caestecker 2000).

De ene vluchteling is de andere niet

De nieuwe immigratiewet wijzigt niet alleen de toegangskanalen voor de immigranten die Duitsland nodig heeft, maar ook de immigratiekanalen voor derdelanders die Duitsland nodig hebben. Het Duitse vluchtelingenbeleid kent drie soorten vluchtelingen. De oudste vluchtelingenstatus was opgenomen in de Duitse grondwet van 1949 dat expliciet het recht op asiel voor politieke vluchtelingen inschreef. De ballingschapservaring van de Duitse democratische politici tijdens het naziregime maakte dat zij het verlenen van asiel als een inherent deel van hun liberale rechtsstaat beschouwden. Het grondwettelijk of ‘groot asiel’ bleef evenwel beperkt tot politieke vluchtelingen. De vluchtelingendefinitie in de Duitse grondwet verwerkte evenwel de ervaring van de joden in Nazi-Duitsland niet. De Conventie van Genève (1951) nam deze historische ervaring wel op, maar nog belangrijker voor de Westerse landen was de uitbarsting van de Koude Oorlog, wat een gevoeligheid meebracht voor slachtoffers van het stalinisme. Niet alleen de vervolging op basis van een politieke overtuiging, maar ook vervolging wegens ras, godsdienst, nationaliteit en het behoren tot een sociale groep kwam in aanmerking voor bescherming. De Duitse wetgever schaarde zich achter de Conventie van Genève, waardoor ook het Duitse vluchtelingenbeleid een modern vluchtelingenconcept hanteerde dat rekening hield met de mogelijke ontsporingen van de twintigste-eeuwse staat. Deze vluchtelingen kregen het zogenaamde ‘klein asiel’.

In de Conventie van Genève werd de definitie van vluchteling vrij algemeen geformuleerd en in de laatste decennia werd deze definitie op onderscheiden wijze geïnterpreteerd. Duitsland, samen met Zwitserland en Frankrijk, opteerde voor een weinig genereus (h)erkenningsbeleid. De desintegratie van de staat, vooral in Afrika, was voor hen geen aanleiding om de reikwijdte van de vluchtelingenconventie aan te passen. Zo komen Algerijnen die geviseerd worden door Islamitische organisaties of vluchtelingen die Somalische of Liberiaanse krijgsheren ontvluchten, ondanks het uitblijven van bescherming door de staat, niet in aanmerking voor de status van conventievluchteling. Andere Europese landen, waaronder België, volgen de geest van de Conventie en sluiten de vluchtelingen die vervolgd worden door een niet-statelijk actor, niet per definitie uit van de vluchtelingenstatus. Asielzoekers in Duitsland wiens bona fide vluchtgrond niet aanvaard wordt, kunnen enkel terugvallen op de verbintenis van de Duitse staat dat hij niemand onderwerpt aan onmenselijke of vernederende behandelingen of straffen, zoals uitgesloten door artikel 3 van het Europees Verdrag van de Rechten van de Mens. Deze restvluchtelingen komen in Duitsland enkel in aanmerking voor het humanitaire asiel. Ook andere landen hebben een restcategorie van vluchtelingen die onder een humanitair status vallen. In België gaat het om een kleiner aandeel van de asielzoekers dan in Duitsland, vooral oorlogsvluchtelingen vallen in België onder deze restcategorie. Gezien oorlogsvluchtelingen niet individueel vervolgd worden en ’slechts’ een algemene toestand ontvluchten wordt hen de conventievluchtelingenstatus ontzegd.2 In Duitsland vertegenwoordigen de restvluchtelingen een breder amalgaam van vluchtelingen (Bade 2000, Vanheule 1996).
De restrictieve Duitse interpretatie van de Conventie van Genève heeft sterk bijgedragen tot het uitblijven van een éénduidige definitie van het begrip vluchtelingen binnen de Europese Unie. De restrictieve interpretatie van het verdrag zoals dat in Duitsland opgeld deed, werd opgenomen in de gemeenschappelijke verklaring van de Europese raad van 4 maart 1996. Heel wat landen herkenden zich niet in deze enge definitie, maar het gemeenschappelijk standpunt was gebaseerd op de kleinste gemene deler, waardoor het harmoniseren van het Europese immigratiebeleid nauwelijks vooruitgang boekte (Pollet 2001).

Niet alle vluchtelingen zijn gelijk voor de wet

Dat het vluchtelingenbeleid verschillende categorieën vluchtelingen onderscheidt heeft ingrijpende gevolgen voor diegenen die bescherming tegen vervolging zoeken. Zo genieten de (conventie)vluchtelingen in België van een geprivilegieerd immigratiestatus, waarmee ze onmiddellijk beroep kunnen doen op alle faciliteiten die de overheid ter beschikking stelt voor maatschappelijke integratie. De restcategorie vluchtelingen - in Belgische terminologie de facto vluchtelingen of ontheemden - wordt slechts gedoogd met verblijfsvergunningen met beperkte sociale rechten, die telkens opnieuw moeten worden verlengd. De Bosnische oorlogsvluchtelingen kregen dankzij hun groter aantal en de media-aandacht een speciale status die om de zes maanden werd herbekeken. Slechts na zeven jaar hadden deze vluchtelingen duidelijkheid over hun recht op verblijf. Aan de lot- en landgenoten van de Bosniërs, de Kosovaren, werd een gevoelig verbeterde status aangeboden. Ondanks hun nood aan bescherming genieten andere oorlogsvluchtelingen geen geprivilegieerde behandeling. Zij worden op dezelfde wijze behandeld als niet-vluchtelingen die omwille van technische, medische of andere redenen niet kunnen worden gerepatrieerd en node in België worden getolereerd.3 Ook in Duitsland hebben de vluchtelingenstatussen elk hun eigen sociaalrechtelijk status. Enkel politieke vluchtelingen wordt onmiddellijk het verblijfsrecht toegekend, terwijl andere vluchtelingen genoegen moeten nemen met tijdelijke verblijfsstatussen die soms uitlopen in een verblijfsrecht. Terwijl de politieke vluchteling geniet van maximale sociale rechten (onder meer recht op gezinshereniging en -vorming), heeft de conventievluchteling wel een recht op arbeid in Duitsland, maar worden zijn/haar andere rechten ingeperkt. Degenen die van humanitair asiel genieten worden slechts gedoogd met minimale sociale rechten. Zo mogen zij niet werken, hun gezinsleden kunnen hen niet vervoegen en hun bewegingsvrijheid binnen Duitsland is ingeperkt. De categorie restvluchtelingen wiens verblijfs- en sociaalrechtelijk status net zoals in België minimaal ingevuld is, vormt in Duitsland een veel ruimere categorie dan in België. Ongeveer een kwart miljoen vreemdelingen worden momenteel gedoogd in Duitsland, inclusief de niet-repatrieerbaren.

De nieuwe immigratiewet, een afscheid van de hiërarchie in de bescherming

De nieuwe Duitse immigratiewet homogeniseert het hierboven geschetste historisch gegroeid kluwen tot één vluchtelingenstatus. Alle vluchtelingen die onder een genereuze toepassing van de Conventie van Genève vallen, krijgen hiermee, zonder onderscheid, een sterke verblijfstitel die ook het recht op arbeid en gezinshereniging meebrengt. Tegelijkertijd wordt in de nieuwe immigratiewet expliciet bepaald dat het verdrag van Genève ook het geslacht als grond voor vervolging kan beschouwen en dat niet alleen de staat de agent van vervolging kan zijn. De variatie binnen Europa in de interpretatie van de Conventie wordt hierdoor in een ruimhartige richting gestuwd. Heel wat vluchtelingen worden zo gelicht uit de Duitse restcategorie van gedoogden en krijgen een bescherming die de West-Europese rechtsstaat waardig is. Hierdoor sluit Duitsland aan bij andere Europese landen en maakt een Europees asielbeleid nu meer kans.
Een restcategorie vluchtelingen blijft bestaan, zo blijven oorlogsvluchtelingen buiten de in Europa geldende interpretatie van de Conventie van Genève vallen. Het in de steigers staande Europese immigratiebeleid kan hier soelaas bieden. De richtlijn van de Europese Raad van 20 juli 2001 betreffende tijdelijke bescherming die nu onder meer in de Duitse en Belgische wetgeving wordt geïntegreerd, voorziet dat massale vluchtelingenstromen kunnen worden opgevangen binnen een Europees gecoördineerd onthaalbeleid. Deze richtlijn legt een, weliswaar louter morele druk op alle lidstaten om bij massale instroom van vluchtelingen, ook als deze niet binnen de Conventie van Genève vallen, een tijdelijke bescherming te voorzien. Deze uiterst voorzichtige stap naar een Europees immigratiebeleid is een directe erfenis van de Joegoslavische crisis, waarvoor Duitsland als oostelijk grensstaat bijna integraal moest opdraaien. Duitsland was de pleitbezorger voor deze Europese regeling, maar zijn belangrijkste zorg - de lastenverdeling - blijft totaal afhankelijk van de goodwill van de lidstaten. Voor kleinere groepen vluchtelingen die buiten de Conventie van Genève vallen, zal Europa dit raderwerk sowieso niet in werking stellen. Nationale initiatieven op dit vlak blijven uit. De regering Verhofstadt heeft het uitwerken van een statuut voor oorlogsvluchtelingen in haar regeringsverklaring ingeschreven, maar voor het aanvullen van deze beschermingslacune in het Belgische vluchtelingenbeleid wordt gewacht op Europese initiatieven. Het voorstel van de Europese Commissie betreffende bijkomende bescherming zou een oplossing moeten bieden. De gedoogden zullen nog veel geduld moeten hebben, want het voorstel bevindt zich nog in embryonale toestand. Het zal sowieso een moeilijke oefening worden om deze uitbreiding van bescherming politiek aanvaardbaar te maken. Over het Deens voorzitterschap moet men zich weinig illusies maken: deze regering heeft beslist dat de sinds 1983 in Denemarken geldende bescherming van niet-conventievluchtelingen wordt afgezwakt en een Europese regelgeving die hen dwingt daarop terug te komen zal zij dan ook niet genegen zijn.4

De tijdelijkheid van de bescherming

Een belangrijke innovatie is dat de Duitse immigratiewet expliciet stelt dat de bescherming die geboden wordt aan vluchtelingen van tijdelijke aard is. Hierdoor verliest de politieke vluchteling in Duitsland wat van zijn voorrechten, want het tijdelijk verblijfsrecht dat de asielzoeker verwerft bij het (h)erkennen van zijn vluchtelingenstatus zal volgens de nieuwe immigratiewet afhankelijk blijven van de situatie in het land van oorsprong. Enkel en alleen indien een terugkeer naar het land van herkomst een risico blijft voor vluchtelingen wordt hun bescherming in Duitsland verlengd. Deze tijdelijke bescherming is ook ingeschreven in de Conventie van Genève, maar het vluchtelingenbeleid van de Europese staten onthoudt zich in de regel van het systematisch verifiëren van de blijvende noodzaak aan bescherming.5 Men vreest dat het opleggen van een aanhoudende verificatie van de vervolging kan leiden tot een overbelasting van de asielinstanties. Het beheer van de asielaanvragen bezorgt de asielinstanties zo al voldoende kopzorgen. Zo heeft in België de erkende vluchteling in de eerste vijf jaar van zijn verblijf slechts een tijdelijk verblijf (witte kaart), wat dan overgaat in een machtiging tot verblijf (gele kaart). Deze versterking van het verblijfsrecht wordt in België niet aangegrepen om de noodzaak aan bescherming te verifiëren, de asielinstanties hebben immers hun handen vol met de huidige administratieve achterstand van 40.000 dossiers. De Dienst Vreemdelingenzaken vindt het waarschijnlijk ook niet zo erg dat hij de terugkeer van conventievluchtelingen die slechts een tijdelijke bescherming nodig hadden niet moet afdwingen. De Duitse wetgever heeft blijkbaar een groot vertrouwen in de capaciteit van zijn administraties. Vanaf 1 januari 2003 zullen deze instanties deze nieuwe taak stelselmatig moeten uitvoeren. Naast het probleem van de administratieve capaciteit is het ook de vraag of de terugkeer afdwingbaar zal zijn. De Duitse wetgever heeft zich dit ook gerealiseerd en de voorwaardelijkheid van het verblijf van vluchtelingen in de tijd beperkt. Na een verblijfsduur van drie jaar verwerft de vluchteling een vestigingsvergunning en vervalt de nood aan bescherming als verblijfsgrond. De nieuwe immigratiewet beschouwt het humanitair niet verantwoord om de gastvrijheid te beëindigen, indien de oorspronkelijke motivatie van het verblijf na drie jaar wijzigt. De praktijk zal moeten uitwijzen of deze expliciet in de wet ingeschreven tijdelijkheid meer is dan een poging om het maatschappelijk draagvlak van het vluchtelingenbeleid te verhogen. Het versterken van de legitimiteit van het asielkanaal is een overheidsopdracht in onze maatschappij die immigratiemoe lijkt te zijn, maar het mag daarom asiel zelf niet in diskrediet of gevaar brengen. Terugkeer is steeds een onderdeel geweest van het vluchtelingenverhaal, maar indien de overheid deze terugkeer wenst te stimuleren moeten voldoende waarborgen voorhanden zijn om de veiligheid van de terugkeerders te verzekeren.

De immigrant staat niet alleen

De eenmaal toegelaten immigrant slaat de deur niet hard achter zich dicht, hij of zij onderhoudt banden met het land van herkomst. Een immigratiestroom vloeit er zelfs uit voort: de volgmigratie. De nieuwe Duitse immigratiewetgeving wijzigt de wetgeving die deze migratiestroom beheert in restrictieve zin. Kinderen van in Duitsland verblijvende immigranten mochten wel met hun ouders aankomen, maar wanneer de ouders hun kinderen liever in het land van oorsprong wilden laten opvoeden konden deze kinderen hun ouders slechts vervoegen tot de leeftijd van zestien jaar. Terwijl in alle andere Europese landen de leeftijd voor volgmigratie op achttien jaar ligt, heeft de nieuwe immigratiewet deze benedengrens zelfs nog verscherpt tot de leeftijd van twaalf jaar.6 Duitsland is hiermee de hekkensluiter van Europa. Deze beslissing legt een zware hypotheek op pogingen vanuit Europa om tot een Europese regelgeving voor familiehereniging te komen. Het verdrag van Amsterdam en de Duitse discussie hadden hoop gewekt, maar deze politiek-tactische toegeving maakt verdere inspanningen weinig zinvol. De nieuwe immigratiewetgeving sleutelt niet alleen aan de toegangspoorten van Duitsland. Het terugkeerbeleid en het onthaal- en inburgeringsbeleid zijn ook onderdeel van de ’modernisering’ van de immigratiewetgeving. Ondanks een belangrijke immigrantenbevolking werd in Duitsland geen beleid gevoerd om deze nieuwkomers te ondersteunen bij hun inpassing in de samenleving. Afgezien van losse initiatieven van lokale autoriteiten bleven specifieke investeringen in deze bevolkingsgroep uit. Op eigen krachten en niet rimpelloos werden deze immigranten een inherent deel van de Duitse samenleving. De nieuwe immigratiewet heeft onthalen of inburgeren van nieuwkomers bevorderd tot een kernopdracht van de Duitse overheid. Een structurele ondersteuning van immigranten bij hun oriëntering in het gastland zal nu aangeboden worden door de deelstaten en meegefinancierd door de federale overheid. Duitsland erkent hiermee ook formeel in zijn beleid dat het een immigratieland is.
De Vlaamse gemeenschap heeft reeds een beperkte ervaring met een inburgeringsbeleid: tijdens een opstartperiode (2000-2001) werd hiervoor 11 miljoen euro vrijgemaakt. Zowel Duitsland als Vlaanderen hebben hiermee de Rubicon overtrokken, maar of deze bekentenis als immigratieland van harte is, zal blijken uit de invulling en de financiële en organisatorische inspanningen die zullen volgen. Het uittekenen van een inburgeringsbeleid heeft onmiddellijk oprispingen van flinkheid meegebracht, zowel in Vlaanderen als in Duitsland. Het inschrijven in de wet van een verplichting tot inburgering en het sanctioneren van het niet naleven van deze verplichting met uitwijzing of uitstoting uit de verzorgingsgemeenschap, is zowel in Vlaanderen als in Duitsland nog rituele retoriek. Het duidt er evenwel op dat een inburgeringsbeleid zeker niet enkel een emancipatorische boodschap in zich bergt. De disciplinering van de nieuwkomers kan er ook mee afgedwongen worden. Een disciplinering van de ongewenste nieuwkomers om hun terugkeer te verzekeren is een laatste doelstelling van de nieuwe Duitse immigratiewet. Het terugkeerbeleid krijgt heel wat meer middelen ter beschikking. De dwang om terug te keren wordt opgedreven door onder meer de detentietermijnen voor illegalen te verlengen tot maximaal twaalf maanden en door het oprichten van speciale vertrekcentra.

Conclusie

De Duitse immigratiewetgeving als reguleringsinstrument in een land dat zich eindelijk bekent als een immigratieland is een moeilijke evenwichtsoefening geworden tussen het toekennen van rechten aan nieuwe burgers en het versterken van de staatsmacht teneinde de immigratie effectief te beheersen. Politiek-tactische overwegingen hebben, gezien het gewicht van de CDU-CSU in de Bundesrat, de balans evenwel meer in de richting van de beheersing van immigratie doen overhellen. Vooral de volgmigranten zijn hier de dupe van geworden en deze restrictieve accenten leggen zowel een hypotheek op het recht op een autonoom familieleven van de buitenlanders verblijvend in Duitsland als op een Europese harmonisering van de regelgeving. Op basis van de nieuwe Duitse immigratiewet zullen immigranten op humanitaire of economische gronden respectievelijk na drie of vijf jaar verblijf, een permanente verblijfsvergunning verwerven. Deze vaste termijnen en duidelijke toelatingsgronden maken het Duitse immigratiebeleid transparant. Het expliciteren van de toelatingsgronden en het versterken van de voordelen van immigratie voor Duitsland in het officiële discours kunnen het maatschappelijk draagvlak van migratie vergroten. Tegelijkertijd versterkt deze beleidswijziging de verblijfsrechtelijke en sociaalrechtelijke positie van immigranten in Duitsland. Samen met het opstarten van een inburgeringsbeleid betekent dit dat Duitsland zich bewust is van zijn plichten als immigratieland. De beleidswijziging biedt ook perspectieven op een verlichting van de druk op het immigratiebeleid van de lidstaten van de Europese Unie door een Europese regelgeving.

Epiloog

Indien de voorspelling dat 11 september 2001 a brave, new world inluidt werkelijkheid wordt, zal dit eerst en vooral in het vreemdelingenbeleid tot uiting komen. Reeds nu is de harde hand van de staat duidelijker merkbaar. Zo overweegt de Duitse overheid als onderdeel van haar strijd tegen het fundamentalistisch gevaar, de geloofsovertuiging van in Duitsland verblijvende vreemdelingen op te nemen in het centraal vreemdelingenregister.7 Zoals Klaus Bade, sinds twee decennia een kritische waarnemer van het Duitse vreemdelingenbeleid, stelt, lijkt een dergelijke beslissing sterk op het collectief verdacht maken van de moslimbevolking van Duitsland en kan dit het samenleven in het nieuwe Duitsland dat zich eindelijk als immigratieland bekent zwaar belasten. Het accentueren van veiligheidselementen in het vreemdelingenbeleid gecombineerd met de electorale opgang van zweeppartijen zoals het Vlaams Blok en de Schill-partij in Duitsland kan leiden tot een deliberalisering van de Europese migratiepolitiek. Indien de CDU-CSU bij de verkiezingen van september 2002 met haar profiel van anti-immigratiepartij scoort, zal het Duitse (en Europese) immigratiebeleid zich vastmetselen in een defensieve hernationalisering van het immigratiebeleid dat voorbijgaat aan de migratierealiteit van een mondiale samenleving.

Noten
1. Op 1 maart 2002 keurde de Bundestag het ontwerp goed, rood-groene meerderheid tegen oppositie. Ook de PDS, de opvolger van de Oost-Duitse communistische partij die bijna uitsluitend in de nieuwe Länder een electorale aanhang heeft stemde tegen, daar deze partij meende dat het wetsontwerp teveel nadruk legt op immigratiebeheersing als tegemoetkoming aan de christendemocraten. Deze genereuze houding van de sterk gedisciplineerde PDS die de bekommernis van haar huidige electorale aanhang allesbehalve weerspiegelt spruit waarschijnlijk voor uit tactische overwegingen. De PDS wil de kiezers van de groenen die misnoegd zijn over het pragmatisch beleid van de rood-groene regering een alternatief bieden. Drie notoire CDU-parlementsleden (Heiner Geissler, Chrisitan Schwarz-Schilling en Rita Süssmuth, de twee eersten voormalige federale ministers) stemden voor het wetsontwerp. Hun dissidentie binnen de christendemocratie die rond dit dossier reeds teruggaat tot de jaren 80 lijkt nog sterker gemarginaliseerd dan weleer. Dat de dissidentie binnen de CDU niet verjongt is hiervan een teken. In de Bundesrat - de Duitse senaat waar de deelstaatparlementen medebeslissen over federale materies- heeft rood-groen geen meerderheid, zelfs indien de staten waar de SPD met de PDS of de FDP regeert hun goedkeuring zouden geven. Het wetsontwerp heeft het evenwel gehaald dankzij de stemmen van de Oost-Duitse deelstaat Brandenburg die geregeerd wordt door de CDU en de SPD. Terwijl de Brandenburgse Minister van Binnenlandse Jörg Schönbohm (CDU) het wetsontwerp afwees in de Bundesrat, keurde de Brandenburgse Ministerpresident Manfred Stolpe (SPD) het goed, toen de voorzitter van de Bundesrat Konrad Wowereit (SPD) nogmaals de opinie vroeg van Brandenburg zweeg Schönbohm en minister-president Stolpe gaf hiermee vier stemmen aan het wetsontwerp, waarmee het de noodzakelijke meerderheid behaalde. De grondwet verplicht de deelstaten vanuit de federale logica om éénduidig te stemmen in de Bundesrat, het was de eerste maal in de geschiedenis van de Duitse Bondsrepubliek dat een deelstaat zich verdeeld uitte. Ondanks dat de christendemocraten op de hoogte waren dat de stemming op deze wijze ging verlopen leek het in de Bundesrat alsof zij hun oren niet geloofden en riepen zij hun hevige verontwaardiging uit over de volgens hen ongrondwettelijke procedure. Op een theatrale wijze liepen voormannen van de CDU en CSU rood aan en verlieten demonstratief de Bundesrat. Na de stemming in de Bundesrat wordt het wetsvoorstel rechtsgeldig na de ondertekening door de Duitse president Johannes Rau. De CDU-CSU is van plan de rechtsgeldigheid van deze wet aan te klagen voor het grondwettelijk hof, waardoor het thema warm blijft voor de federale verkiezingen in september 2002. De voorziene datum voor het in voege treden van de wet (1.1.2003) wordt hiermee onwaarschijnlijk. De wijze waarop dit wetsontwerp wet is geworden zal vooral schade berokkenen aan het politiek bedrijf. Het door de recente corruptieschandalen geteisterde Duitsland kan een verdere verzwakking van de status van de politiek wel bespaard blijven.
2. De niet-conventievluchteling werd in België institutioneel zichtbaar vanaf 1991, in dat jaar werd in de vreemdelingenwet ingeschreven dat de Commissaris-generaal voor de vluchtelingen en staatlozen een niet-bindend advies moet verlenen over de terugkeer van een persoon wiens asielverzoek hij niet-ontvankelijk verklaart. Deze niet-terugleidingsclausule werd onder meer aangewend voor oorlogsvluchtelingen (Caestecker 2001a: 132-133).
3. Het gedoogdenstatus voor niet-verwijderbaren werd in een ministeriële omzendbrief van 14.11.1997 geformaliseerd en in de tijd beperkt: na een verlenging van het bevel om het land te verlaten van maximaal een jaar en drie maanden zou een verblijfsvergunning moeten worden afgegeven. De wet van 22.12.1999 maakte de éénmalige regularisatie mogelijk van de expliciet vernoemde groep niet-verwijderbaren. De Minister van Binnenlandse Zaken beloofde toen ook een lijst van landen op te stellen naar dewelke (tijdelijk) geen verwijderingen mogen gebeuren en een status uit te werken voor zij die hierdoor niet-verwijderbaar werden, maar tot nu toe nog zonder gevolg. (De Gryse 2001)
4. De nood aan een dergelijke bijkomende bescherming is door de organisaties die zich op dit terrein profileren ook weinig krachtdadig vertolkt, als gevolg van een vervaging of radicalisering van hun kritiek op het immigratiebeleid. De humane bekommernis om de sans papiers die ook scoorde met de regularisatieoperatie, een operatie waarvoor deze organisaties sterk mobiliseerden en die de menselijke bekommernis zonder onderscheid des persoons (of immigratiegrond) bij hen heeft versterkt, zwakte de druk af om het vluchtelingenbeleid te verbreden. Zo is de Nationale Beweging voor de regularisatie van mensen zonder papieren bij haar ontstaan wel succesvol uitgebreid tot Nationale Beweging voor de regularisatie van mensen zonder papieren en voor vluchtelingen, maar deze semantische aanvulling heeft nauwelijks haar werking beïnvloed. De recente crisis in het opvangsysteem heeft natuurlijk ook deze organisaties belast.
5. Analoog aan de Duitse immigratiewet, maar minder ambitieus heeft de Nederlandse vreemdelingenwet 2000 een hervorming van het vreemdelingenbeleid doorgevoerd. De drie Nederlandse vluchtelingenstatussen werden gehomogeniseerd en de tijdelijkheid van de bescherming werd in de wet ingeschreven. Na een verblijfsduur van maximaal drie jaar wordt een vestigingsvergunning verleend aan diegenen die nog bescherming behoeven. Het HCR als morele autoriteit op het vluchtelingenterrein verzet zich niet tegen deze ontwikkeling. Zo heeft hij zijn lidstaten aanbevolen, de bescherming van vluchtelingen uit het Spanje van Franco, Portugal onder Salazar en de voormalige Oostbloklanden, na de democratisering te ontnemen. Deze beslissing werd genomen jaren na de regimewisseling toen de democratisering onomkeerbaar was.
6. Uitzonderlijk zou volgmigratie na de leeftijd van twaalf mogelijk zijn, indien de volgmigratie het kinderwelzijn dient en indien men redelijkerwijze kan verwachten dat de integratie geen problemen stelt zoals bij voldoende kennis van het Duits. De Minister van Binnenlandse Zaken Otto Schilly (SPD) heeft in de Bundesrat gesteld dat het bij uitzonderingen moet blijven. De liberalisering tot achttien jaar was voorgesteld door de Süssmuth-commissie die samengesteld was uit vertegenwoordigers van de belangrijkste maatschappelijke organisaties. Het consensusrapport dat de commissie uitbracht was het fundament van de nieuwe immigratiewetgeving. De voorstellen van de Süssmuth-commissie moesten vervolgens aangepast worden zodat ze niet enkel op een maatschappelijke, maar ook op een politieke consensus konden steunen. Deze verlaging van de leeftijd tot dewelke kinderen een recht op volgmigratie hebben is een vruchteloze poging geweest om de CDU-CSU te overtuigen in te stemmen met het wetsontwerp.
7. Een dergelijke overweging is in Duitsland minder schokkend dan in België en Frankrijk, gezien het behoren tot een geloofsgemeenschap in Duitsland geen taboe is voor de publieke autoriteiten. De staat fungeert immers als bemiddelingsinstantie tussen de kerkaanhangers en de kerk voor de financiering van de diensten van de kerken.

Bibliografie
- Bade Klaus J. (2000) Migrationsreport Bonn: Bundeszentale für politische Bildung.
- Caestecker Frank. (2001a). ‘Report concerning the Belgian asylum policy and in particular on the changes in asylum legislation and implementation since 1992’. In Efionay8 i-Mäder D. (Ed.), Asyldestionation Europa. Materialienband zur Studie ‘Determinanten der Verteilung von Asylgesuchen in Europa’ (pp. 123-146). Neuchâtel: Forum suisse pour l’étude des migrations.
- Caestecker Frank. en Martens Albert (2001b). ‘De algemene beleidsontwikkelingen sinds 1984’. In Vranken J., C. Timmerman en K. Van der Heyden (Ed.), Komende generaties (pp. 99-128). Leuven: Acco.
- Caestecker Frank. (2000). Alien Policy in Belgium, 1840-1940. The Creation of Guest workers, Refugees and Illegal Aliens. Oxford: Berghahn.
- Loobuyck Patrick. (2001). Vreemdelingen over de werk(vloer). Het debat over arbeidsmigratie en de migratiestop in kaart. Gent: Academia Press i.s.m. Stichting Gerrit Kreveld
- Vanheule Dirk. e.a. (1996) (Ed.), Who is a refugee? A Comparative Case Law Study. Den Haag: Kluwer Law International.
- De Gryse Pieter. (2001). ‘Nood aan een uitbreiding van de bescherming van vluchtelingen in België’. In Commers R. en J. Blommaert (Ed.), Het Belgische asielbeleid. Kritische perspectieven (pp. 136-154). Berchem: EPO.
- Pollet Kris. (2001). ‘Asielbeleid in Europa’. In Commers R. en J. Blommaert (Ed.), Het Belgische asielbeleid. Kritische perspectieven (pp. 261-321). Berchem: EPO.

Samenleving & Politiek, Jaargang 9, 2002, nr. 6 (juni), pagina 41 tot 52