Abonneer Log in

RIP Het Zilverfonds

OP DE PLANK VAN MICHEL I

Samenleving & Politiek, Jaargang 23, 2016, nr. 9 (november), pagina 25 tot 30

Volgend jaar zal het Zilverfonds niet meer bestaan. Over het Zilverfonds kon je op het moment van de regeringsbeslissing over de opdoeking (27 mei 2016) op de website van de Minister van Financiën, Johan Van Overtveldt, in een persbericht lezen dat er ‘zo een einde komt aan een fonds dat nooit een fonds was, maar een lege doos’. Is een fonds dat in juni 2016 gevuld was met 21,9 miljard euro een lege doos? En kan men beleggen in Belgisch overheidspapier een lege doos noemen? Wij denken van niet. Belangrijker is evenwel, nu men het Zilverfonds toch opdoekt, wat men met de reserves gaat doen. Wij stellen voor deze middelen zichtbaar te gebruiken om de sociale bescherming de komende twaalf jaar te versterken.

OP DE PLANK VAN MICHEL I

Mythes houden meerwaardebelasting tegen
Inti Ghysels
Hoger, lager: wat met de vennootschapsbelasting?
Sacha Dierckx
Opslag? Niet als het van deze regering afhangt
Lars Vande Keybus
RIP Het Zilverfonds
Jozef Pacolet

Het Zilverfonds wordt ten grave gedragen. Het Wetsontwerp daarover is op 5 oktober 2016 ingediend. Door de ‘Wet van 5 september 2001 tot waarborging van een voortdurende vermindering van de overheidsschuld en tot oprichting van een Zilverfonds’ werd niet alleen het Zilverfonds in leven geroepen, maar ging ook de Studiecommissie van de vergrijzing van start en wordt jaarlijks in de algemene toelichting van de federale begroting een ‘Zilvernota’ opgenomen die aantoont hoe het regeringsbeleid de impact van de vergrijzing opvangt. Het wetsontwerp van 5 oktober 2016 reduceert de wet van 2001 tot ‘Wet tot oprichting van een Studiecommissie voor de vergrijzing’. Het Zilverfonds verdwijnt dus. Gelukkig blijft de Studiecommissie voor de vergrijzing (en zijn jaarlijks rapport) bestaan. De ‘Zilvernota’ zal voortaan ‘Vergrijzingsnota’ heten.

ROL NIET WAARGEMAAKT, MAAR GEEN LEGE DOOS

Laten we duidelijk zijn. De beslissing in 2001 om de Commissie van de Vergrijzing te installeren en bijgaand een Zilverfonds te creëren, was een logische beslissing. Het bracht de kost van de vergrijzing permanent onder de aandacht. De bedoeling van het Zilverfonds was om overschotten te creëren en deze te reserveren om de toekomstige pensioenkost te financieren, en dit onder voorwaarde dat de overheidsschuld beneden de 60% van het bbp gedaald zou zijn. Vanaf 2010 tot 2030 zou men deze middelen moeten kunnen aanspreken om de pensioenen van de babyboomgeneratie, die in die periode op pensioen zou gaan, gemakkelijker te financieren.

Oorspronkelijk wilde men tot 1% van het bbp reserveren in het fonds. De Hoge Raad voor Financiën adviseerde dat structurele overschotten tot 0,7% van het bbp in 2007 en 1,5% van het bbp in 2011 zouden worden gereserveerd. De middelen die men werkelijk hierin kon stoppen, zijn van in het begin fragmentair gebleken. En de overschotten illusoir. Vanaf 2007 zijn er geen extra bijdragen meer geweest aan het Zilverfonds, behalve de gekapitaliseerde interesten. Niet in het minst omdat men evengoed voorbarige belastingverminderingen toestond, of fiscale uitgaven liet toenemen, of nieuwe uitgaven wenselijk achtte.

In het Jaarverslag van mei 2016 staat dat het Zilverfonds zijn rol niet heeft waargemaakt, en dat het daarom wordt opgedoekt. Uiteraard is het niet het Zilverfonds dat gefaald heeft, maar heeft de staat zelf onvoldoende middelen kunnen vrijmaken om de vooropgestelde ambities waar te maken. Men zegt ook dat een Zilverfonds geen plaats meer heeft in het vrijwaren van de sociale zekerheid. Uiteraard was collectieve fondsvorming niet de goede weg. Een veel belangrijkere reservevorming was de afbouw van de overheidsschuld en daar kan de staat wel zeggen dat zij goed op weg was toen de schuld van 130% van het bbp daalde tot 80% en op weg was naar 60%.

Voor ons illustreert het verhaal van het Zilverfonds dat het niet alleen te weinig maar ook te laat was om deze reserves aan te leggen. Meer nog, het illustreert dat een repartiesysteem (met realistische pensioenleeftijd!) de beste manier is om het pensioen in de toekomst te garanderen. De illusie van fondsvorming, die men nu met het Zilverfonds heeft begraven voor het wettelijk pensioen, bestaat trouwens nog altijd voor de tweede pijler. Wij wachten af hoe lang dat nog zal duren.

Het Zilverfonds heeft zijn rol dus niet waargemaakt, maar het was geen lege doos. Het was perfect legitiem en orthodox om middelen opzij te zetten en voor te behouden om de pensioenen in de toekomst betaalbaar te houden.

BEPROEFDE TECHNIEK

Van in het begin hebben politici, economen en de publieke opinie gesteld dat het Zilverfonds een lege doos was, onder meer ook omdat het fonds belegd werd in overheidspapier. Soms verontwaardigd werd het afgedaan als pure misleiding. Maar het naar voor halen van toekomstige kosten via een collectief fonds is evenwel geen ongewone optie. Het gebeurde ook in andere landen. Naast private en collectieve fondsvorming in de derde en tweede pijler, kan dit ook ter financiering van de eerste pijler.

Elk jaar geeft de OESO een overzicht van wat zij noemt ‘public pension reserve funds’ (Tabel 1). België doet het in het lijstje van 24 landen nog niet zo onaardig met zijn op korte tijd met gefragmenteerde middelen bijeen gespaarde reserve. Het grootste fonds is het Trust Fund in de Verenigde Staten. België staat op de 16de plaats. Tal van andere fondsen zijn ook pas recent opgericht. Zelfs met de gefragmenteerde financiering bereikte het Zilverfonds de omvang van 5% van het bbp, een percentage dat ook in andere landen terug te vinden is.

Deze fondsen moet men natuurlijk in veilig papier beleggen. En waarin kan de staat dan beter beleggen dan in zijn eigen papier? Uiteraard wordt dat geld daarmee dan ter beschikking gesteld aan de overheid om zijn lopende uitgaven te financieren. Misschien gebruikt ze het wel voor onderwijsuitgaven, of voor investeringen in onze gezondheid(szorg) of onze infrastructuur en ondersteunt ze daarmee de huidige en toekomstige groei, zodat zij later de leningen gemakkelijker kan terugbetalen, zodat het Zilverfonds de middelen dan kan gebruiken om de pensioenen betaalbaar te houden.

En uiteraard kan de staat dit ook met één pennentrek teniet doen. Wat nu dus gebeurt.

NOG VOORBEELDEN

Wie een Zilverfonds in het groot wilt zien functioneren, moet naar het Trust Fund voor de sociale zekerheid in de Verenigde Staten kijken, voor pensioenen en invaliditeit. Het fonds is thans nog een drievoud van de lopende uitkeringen. Minimaal zou het gelijk moeten zijn. Naar de toekomst toe zal het uitgeput raken en zullen die uitkeringen van de bijdragen moeten komen. De jaarrapporten van het Trust Fund zijn pareltjes van actuariële analyses waarin de liefhebber van de rapporten van de Belgische Commissie van de Vergrijzing de gelijkenis zal opvallen. De ‘trustees’ durven zelfs vooruit te kijken tot het jaar 2090, terwijl hier tien jaar vooruitkijken soms op hoongelach wordt onthaald. De ‘trustees’ zijn onder meer de Minister van Financiën, de Minister van Werk en de Minister van Sociale Zaken. Zij rapporteren aan de voorzitter van de Senaat, tevens vicepresident, Joe Biden. Deze trust funds beleggen in speciaal overheidspapier, net zoals in België, dat niet toegankelijk is voor andere beleggers omdat het dan te koersgevoelig zou zijn. Dat lijkt daar normaal. Hier noemt onze Minister van Financiën het Zilverfonds een lege doos of een vestzak-broekzakoperatie.

Uit het OESO-overzicht blijkt dat de Belgische beleggingsstrategie identiek is met die van de grote broer van het Trust Fund in de Verenigde Staten. Het rendement is toevallig de voorbije jaren ook hetzelfde geweest. De reserves van het Zilverfonds zijn thans ongeveer 53% van de pensioenuitgaven van één jaar.

Ook in België is het Zilverfonds niet de enige vorm van collectieve reservevorming om de toekomstige kosten te dragen. Sinds 2007 was men ook in de ziekteverzekering zo vooruitziend om de overschotten opzij te zetten om toekomstige deficits in te dekken. Een ‘Toekomstfonds’ voor de ziekteverzekering werd toen gecreëerd. Deze strategie van voorfinanciering (‘front loading’) van toekomstige kosten stopte wel al na drie jaar, zodat het Toekomstfonds uiteindelijk niet groter is geworden dan 6,2% van de lopende uitgaven voor één jaar (Pacolet, De Wispelaere, 2015).

Een meer succesvol voorbeeld is de Vlaamse Zorgverzekering. Bij de start van dat stelsel, toevallig ook in 2001, was een duale financieringsstructuur voorzien waarbij een deel van de bijdragen zou dienen voor de uitkeringen, maar een ander deel zou worden gestort in het Vlaams Zorgfonds. In de beginjaren waren de stortingen in het reservefonds zelfs een derde van het totale budget. Vanaf 2014 zijn er evenwel geen extra stortingen meer geweest in het fonds. Maar ondertussen is het wel gegroeid tot 898 miljoen euro, of 2,7 keer de jaarlijkse uitkeringen van de Zorgverzekering (Agentschap Zorg en Gezondheid, 2015).

Op het moment dat het Belgische Zilverfonds werd opgedoekt, is in Duitsland een gelijkaardig systeem onder bijna gelijkaardige werkingsvoorwaarden pas gecreëerd voor de Duitse Zorgverzekering. In 2015 werd een ‘Pflegevorsorgefonds’ (wij noemen hierna het sparen in het Zilverfonds ook ‘voorzorgsparen’) ingevoerd, tegelijk met een verhoging van de bijdragen. Jaarlijks zal 0,1 percentpunt van de bijdragen (1,2 miljard euro) worden gestort in het fonds (Haufe, 2015). Vanaf 2035 zal het kunnen worden gebruikt om de Duitse zorgverzekering te ondersteunen. Het is toevallig het ogenblik dat de babyboomers daar rond de 85 jaar zullen zijn, het ogenblik dat zij steeds intensiever beroep zullen moeten doen op die zorgverzekering.

Het is exact dezelfde redenering die in België werd gehanteerd toen men in 2001 het Zilverfonds creëerde, waarop men tussen 2010 en 2030 beroep zou kunnen doen, het moment dat in België de babyboomers op pensioen zouden gaan.

MIDDELEN GEBRUIKEN VOOR SOCIALE BESCHERMING

Eens men de beslissing genomen heeft om middelen opzij te zetten voor de toekomstige kost van de pensioenen of de sociale bescherming in het algemeen, moet men zij ook nakomen. Men heeft immers bespaard om in de toekomst de sociale uitgaven te versterken. Als men nadien toch met besparingen komt, moet de sociaal verzekerde stellen: ‘j’ai déjà donné’.

Eens men middelen gereserveerd heeft, en men dus hiervoor bespaard heeft, moet men die middelen ook gebruiken waarvoor zij bestemd waren. De kritiek die velen formuleerden over de lege doos die het Zilverfonds is, is niet relevant op het moment dat men de middelen opspaart. Het zijn werkelijke besparingen van de overheid geweest, ten bewijze waarvan dat de activa ook geconsolideerd werden met de overige overheidsschuld die per saldo daalde. Afbouw van schuld is sparen. Net zoals iemand die zijn hypotheekschuld ziet dalen, netto ook rijker wordt. Maar het was een soort ‘voorzorgsparen’. Men zette de middelen opzij voor het moment dat de kosten van de vergrijzing manifest zouden worden. Dan moet men ‘ontsparen’, wat effectief zou kunnen impliceren dat de schuld opnieuw groter zou worden.

Belangrijk is dus wat nu met het Zilverfonds gebeurt als het op 1 januari 2017 wordt opgedoekt. Het meest eenvoudige is een schuldvergelijking te doen van de vordering van de staat, die eigenaar is van het Zilverfonds en dus van de Zilverfondscertificaten waarin deze heeft belegd en die zij met één pennentrek kan wegstrepen tegenover de schuld die zij heeft ten overstaan van het Zilverfonds via diezelfde certificaten. In het Wetsontwerp van 5 oktober 2016 lezen we: ‘Het Zilverfonds (...) wordt op de datum van de inwerkingtreding (1 januari 2017) van deze wet opgeheven’ (...) ‘Alle activa en passiva van het Fonds worden zonder tegenprestatie overgedragen aan de Staat’. Zo eenvoudig staat het er. Maar die middelen waren wel opzijgezet om vanaf 2010 de financiering van de pensioenen te verbeteren of te vergemakkelijken.

Men argumenteerde bij de opdoeking juist het omgekeerde. In het Wetsontwerp worden al de maatregelen opgesomd die men genomen heeft om de betaalbaarheid van de pensioenen in de toekomst te verzekeren. Het zijn allemaal besparingsmaatregelen, waarvan het optrekken van de wettelijke pensioenleeftijd en het verhogen van de activiteitsgraad uiteraard noodzakelijk zijn, of er direct mee gebonden zijn, als het optrekken van de minimumleeftijd voor het recht op werkloosheid met bedrijfstoeslag en de geleidelijke verhoging van de minimumleeftijd voor het overlevingspensioen. Maar het zijn besparingen. Een regelrechte reductie van het niveau van de sociale verzekering is het afschaffen van de pensioenbonus of de diplomabonificatie voor ambtenaren (Wetsontwerp houdende diverse bepalingen, 5 oktober 2016, p. 61).

Tussen nu en 2028 komen de certificaten en de gekapitaliseerde interesten van het Zilverfonds op vervaldag. De komende twaalf jaar zal er jaarlijks een bedrag van ongeveer 2 miljard euro zijn die de staat moet terugbetalen aan haar Zilverfonds. Wij stellen voor deze middelen zichtbaar te gebruiken om de sociale bescherming de komende twaalf jaar te versterken. Dat zou er werkelijk terug een repartitiestelsel van maken.

In de huidige begrotingsdiscussie is er uiteraard geen marge om het deficit en de schuld te laten toenemen. Er zal voor de begroting 2017 van de federale overheid voor 3,2 miljard euro worden bespaard, waarvan een groot deel in de sociale bescherming (gezondheidszorg, welvaartsenveloppe, ambtenarenpensioenen). Om het Zilverfonds terug te betalen, moet men bijgevolg de belastingen toch verhogen of zijn alle belastingverlagingen of nieuwe fiscale uitgaven uit den boze of voorbarig. En indien er technisch toch nog efficiëntiewinst in de uitgaven mogelijk zou zijn, wat zou blijken uit de begrotingsplannen, kan dit enkel dienen om het deficit te verminderen. Met het Zilverfonds in het achterhoofd lijken de huidige begrotingsplannen, met andere woorden, erg onevenwichtig.

SAMENGEVAT

De beste financieringswijze voor het wettelijk pensioenstelsel is een repartiestelsel. Wij zijn dus geen voorstander van systemen op basis van kapitalisatie zoals het Zilverfonds. Nochtans is het geen uitzonderlijke werkwijze. Ook de belegging in overheidspapier is niet uitzonderlijk.

Maar eens men beslist heeft om middelen opzij te zetten om nadien de pensioenen of de sociale bescherming beter te financieren, moet men zij daar ook voor gebruiken. Voortijdig en zonder duidelijke tegenprestatie heeft men dat impliciete contract verbroken. Niet de creatie van het Zilverfonds maar de geruisloze opheffing ervan zou dus het voorwerp moeten zijn van kritiek en verontwaardiging.

Jozef Pacolet
HIVA- KU Leuven

Referenties
- Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers (5 september 2001), Wet tot waarborging van een voortdurende vermindering van de overheidsschuld en tot oprichting van een Zilverfonds
- Belgische Kamer van Volksvertegenwoordigers (5 oktober 2016), Wetsontwerp houdende diverse bepalingen, DOc 54 2072/001.
- Agentschap Zorg en Gezondheid (2014), Vlaams Zorgfonds, Jaarverslag, Brussel.
- Haufe (2015) Pflegevorsorgefonds, Lexikonbeitrag aus SGB Office Professional.
- OECD (2016), Annual Survey of Large Pension Funds and Public Pension Reserve Funds, Report on Pension Funds’ long-term investments, Paris.
- Pacolet, J. & De Wispelaere, F. (2015), ‘De staat van de verzorgingsstaat in België anno 2015’, Belgisch Tijdschrift voor Sociale Zekerheid, 2015/4.
- Van Overtveldt, J. (27 mei 2016), Zilverfonds opgeheven.
- Zilverfonds (2015), Jaarverslag 2015,Brussel.

Zilverfonds - vergrijzing - pensioen - Michel I

Samenleving & Politiek, Jaargang 23, 2016, nr. 9 (november), pagina 25 tot 30