“De eerste lijn is krom” was de titel van een boek uit 1980 door medisch socioloog Yvo Nuyens. Het was de rapportage van een uniek onderzoek, waarbij dertig onderzoeksteams de opdracht kregen te kijken op welke wijze de sociale voorzieningen aan de verwachtingen van de bevolking tegemoetkwamen.¹ De conclusies? De eerste lijn laat zich nauwelijks beroeren door preventief werk, kan amper een adequaat antwoord geven op de complexe behoeften van personen met een chronische problematiek en, vooral, de eerste lijn biedt geen geïntegreerde hulpverleningsstructuur maar blijft vol gaten en is ‘krom’. De conclusies van 45 jaar geleden klinken nog steeds actueel.

De opeenvolgende staatshervormingen gaven Vlaams minister van Welzijn, Volksgezondheid en Gezin, Jo Vandeurzen (2009-2019), de mogelijkheid om hieraan iets te doen. Hij organiseerde in 2010 een eerste gezondheidsconferentie. Ze had tot doel “een gezamenlijke visie van alle betrokkenen uit te bouwen op de positionering en opdrachten van de eerste lijn, om vandaaruit een gedragen beleid te kunnen opbouwen”.² Aandachtspunten werden geformuleerd: zorg en welzijn op elkaar afstemmen, dwarsverbindingen en flexibele samenwerkingsverbanden uitbouwen, preventie en zorg mét participatie van burgers integreren, ICT-toepassingen en kwaliteitssystemen ontwikkelen, en dit alles door degelijk onderzoek opvolgen. En tot slot: Brussel niet vergeten.

Dit alles kreeg verder vorm in de tweede gezondheidsconferentie in 2017. Minister Vandeurzen kondigde daar de oprichting van de ‘eerstelijnszones’ aan. “In de eerstelijnszone komt het zwaartepunt te liggen van de ondersteuning van de praktijk of de dienstverlening, en van de intersectorale samenwerking tussen lokale besturen, welzijn en gezondheid. De eerstelijnszone omvat 75.000 tot 125.000 inwoners. Lokale besturen en de zorgaanbieders die er hun zorg- en dienstverlening ontwikkelen, nemen er samen de verantwoordelijkheid op voor de populatie van die eerstelijnszone”.³

Op 1 juli 2020 gingen de eerstelijnszones officieel van start, enkele maanden na het begin van de Covid-crisis. In 2022 werden de basistaken van de eerstelijnszones hertekend: afstemmen van zorg- en ondersteuningsaanbod op de noden, ondersteunen van het lokaal sociaal beleid en van de zorg- en ondersteuningsnetwerken, en bijdragen aan de lokale en Vlaamse beleidsdoelstellingen.

Straks, op 1 juli 2025, bestaan de eerstelijnszones (de ELZ’s) dus 5 jaar. Tijd voor een eerste balans, vanuit de praktijk.

5 ASPECTEN VAN ONZE WERKING

Vele betrokkenen waren aanvankelijk sceptisch. Ze zagen alweer veel gepalaver, en veel bestuurlijke en administratieve overlast op zich afkomen. Zoals het al 40 jaar gaande was. De Covid-pandemie gaf ons echter een vliegende start: triagecentra moesten worden opgericht en vaccinatiecentra zouden de bevolking massaal beschermen. De ELZ’s werden inderdaad de structuur die deze centra moesten opzetten, in nauw contact met de lokale besturen. We weten inmiddels dat dit proces gunstig is verlopen. Mede daardoor werd later ook aan het onthaal van Oekraïense vluchtelingen het hoofd geboden, in samenwerking tussen de ELZ’s, lokale besturen en eerste- én tweedelijnspartners.

De Covid-pandemie gaf de eerstelijnszone een vliegende start: triagecentra moesten worden opgericht en vaccinatiecentra de bevolking massaal beschermen.

In 2024 konden de ELZ’s zich dan echt storten op het ‘eigenlijke’ werk. Dit artikel, geschreven door drie actieve bestuurders en één stafmedewerker van de Eerstelijnszone Zuid-Oost-Rand Antwerpen (ELZ ZORA), zoekt op basis van de eigen ervaringen een antwoord op de vragen: heeft de ELZ een meerwaarde? Wat is nu mogelijk, wat moeilijk zou zijn geweest zonder de eerstelijnszone?

De ELZ is een ‘organisatienetwerk’ dat moet coördineren en sensibiliseren, informeren en detecteren, initiatief nemen, maar ook ander initiatief volgen. Soms moet het de regierol opnemen, dan weer de actorrol. We bespreken vijf aspecten van onze werking.

1. De ELZ als ankerpunt en regioafbakening

Het project ‘Eén gezin-één plan’ (1G1P) is een eerste voorbeeld. De crisisjeugdhulp krijgt via de meldpunten veel vragen naar directe ondersteuning, maar kampt met wachtlijsten. De Vlaamse overheid riep alle jeugdhulporganisaties en lokale besturen op om in 16 afgebakende gebieden een samenwerkingsverband te vormen dat financieel ondersteund wordt. 1G1P zorgt voor een snel en flexibel aanbod dat wordt ingezet wanneer modules uit de rechtstreeks toegankelijke jeugdhulp niet meteen beschikbaar zijn. De samenwerkingsverbanden werden geclusterd in een groep van ELZ’s. Zo is Trawant actief, met als regioafbakening ELZ Rupelaar, ELZ Klein-Brabant Vaartland, ELZ ZORA, ELZ Mechelen Katelijne, ELZ Pallieterland, ELZ Bonstato.

Het Covid-vaccinatiecentrum is eveneens een goed voorbeeld: daar waren we, naast herkenbaar ankerpunt, een actor met zeer grote verantwoordelijkheden.

Zeer recent werd door het Departement Zorg van de Vlaamse overheid een project gestart rond dementie: Dementie Referentie Arts. Hier kan een arts andere artsen advies geven rond de brede problematiek van dementie. De spreiding wordt gepland op basis van de EZL’s, rekening houdend met de regionale expertisecentra dementie en de lokale huisartsenkring.

2. De ELZ in populatiegerichte initiatieven

Het UZ Antwerpen en de UAntwerpen namen samen het initiatief tot de implementatie van een proefproject rond longkankerscreening. Om dit voorbeeld van populatie georiënteerd onderzoek te kunnen ontwikkelen, was samenwerking met de lokale besturen, zorgverstrekkers en welzijnsdiensten noodzakelijk. We denken aan adressen op GDPR conforme wijze ter beschikking stellen en aan lokale promotie voeren via de gemeentelijke communicatiekanalen. De ELZ faciliteerde deze samenwerking, gebaseerd op de gunstige ervaringen tijdens de Covid-vaccinatiecampagne.

3. Projecten die door de ELZ’s gestart werden: een actorrol

De ELZ’s voeren omgevingsanalyses uit op basis van publiek beschikbare gegevens, websites van partners en gegevens op basis van gesprekken met stakeholders.⁴ Met deze rijke input worden prioriteiten bepaald voor het te voeren beleid.

Op die manier werd een mondzorgproject gestart, gezien de grote impact van een goede mondhygiëne op de algemene gezondheid. Doelstelling was om de mondgezondheid, vanuit preventief oogpunt, te bevorderen bij twee doelgroepen: schoolgaande kinderen en bewoners van woonzorgcentra. De ELZ werkte een samenhangend handelingskader uit waarin eenieders rol (scholen, CLB, tandartsen, woonzorgcentra) duidelijk werd vastgelegd.

Een ander voorbeeld is een project rond wonen. Uit data kwamen een aantal demografische tendensen (vergrijzing, hoge familiale zorgindex, bevolkingsevoluties) die wijzen op de nood aan een duurzaam participatief beleid van de persoon met een zorg- en ondersteuningsnood (PZON), waarbij in elke levensfase de focus wordt gelegd op de mogelijkheden van een persoon. Participatie van de PZON is cruciaal om een duurzaam beleid voor elke levensfase te bekomen. De fundamenten voor participatiecapaciteit van de PZON zijn woonvormen aangepast aan evolutie in noden. Dit is een essentiële basis in het lokale zorg- en welzijnsbeleid en dus een – momenteel nog – onvoldane randvoorwaarde voor een samenlevings- en vrije tijdsbeleid.

Naast tandzorg en wonen, kwam psychologische zorg en ondersteuning ook naar voor als prioritair thema.

Naast tandzorg en wonen, kwam psychologische zorg en ondersteuning ook naar voor als prioritair thema. De conventie psychologische zorg, en bij uitbreiding andere initiatieven in de geestelijke gezondheidszorg zoals het Kruispunt, is bij huisartsen en bij andere mogelijke doorverwijzers in de zorg- en welzijnssector onvoldoende gekend. Om het inzicht en de vaardigheden te versterken, organiseerden we een webinar en multidisciplinair casusoverleg, waarna dit ook meermaals werd herhaald.

Er zijn heel wat lokale initiatieven die inzetten op preventie en waarbij de ELZ een coördinerende rol opneemt. ‘Bewegen op verwijzing’ is al een aantal jaren actief in onze ELZ en stapsgewijs goed geïntegreerd geraakt. En in 2024 werden een aantal projecten (BE-Empowered en Halt2Diabetes) opgestart. Het is de ambitie om deze pilootprojecten in 2025 duurzaam te verankeren.

4. De ELZ als operator voor bijzondere noden

De toenemende complexiteit van de zorg- en welzijnssituaties, de aandacht voor de rechten van burgers en patiënten, de veranderingen in de samenleving en de toenemende technische mogelijkheden, creëren steeds meer morele en ethische dilemma’s en morele stress.⁵ Zorgverstrekkers in ziekenhuizen en grote organisaties kunnen vaak terecht bij een ethische commissie of ethisch consulent. Maar waar kan een thuisverpleegkundige, poetshulp of huisarts terecht die in een moeilijke ethische situatie belandt? Daarom werd een plan uitgerold om finaal te komen tot een ‘werkgroep zorgethiek’, met als doel dit soort expertise op het niveau van de ELZ te ontwikkelen.

In deze categorie hoort ook de ‘advocacy’ functie. Toen een regionaal ziekenhuis zonder enig overleg een afdeling voor oudere personen met dementie sloot, ging de ELZ in dialoog over de noden van de regio op dat vlak.

De eerstelijnszones zijn steeds meer uitgegroeid tot aanspreekpunt voor de eerste lijn in de regio.

De ELZ’s zijn aldus steeds meer uitgegroeid tot aanspreekpunt voor de eerste lijn in de regio. Andere actoren weten dat de ELZ, ondersteund door de sociale kaart, contact heeft met alle personen en diensten in zorg en welzijn op de eerste lijn.

5. De ELZ als actor voor geïntegreerd beleid

Bij de voorbereiding van de implementatie van de nieuwe wet van de beschermende opname (vroeger gedwongen opname, collocatie) ging de ELZ samen met de lokale huisartsenkring én met de politiediensten in overleg na een exploratieve studie.⁶ Dit resulteerde in een samenwerkingsprotocol. Daarin werden zeer concrete afspraken gemaakt, ook met de spoeddienst van een ziekenhuis in de zone.

Het ‘Geïntegreerd Breed Onthaal’ (GBO) heeft in alle ELZ’s een belangrijke plaats. Het is een instrument om vanuit nabijheid met de eigen diensten outreachend te werken in samenwerking met lokale actoren.⁷ Het GBO is samengesteld uit de verplichte partners (sociale diensten OCMW, CAW, diensten maatschappelijk werk van de mutualiteiten). Er kunnen partners aan worden toegevoegd die in de eigen regio een cruciale plaats innemen in het zorg- en welzijnslandschap. Zo werd in onze eigen ELZ ZORA het psychiatrisch centrum Multiversum toegevoegd aan het GBO.

Het GBO in ELZ ZORA koos voor de doelgroep daklozen, met een belangrijke psychosociale problematiek als focus. We kwamen tot die aflijning na een interne oefening onder de sociale diensten en concrete casussen van de OCMW’s. Daaruit bleek dat er geen goede rolverdeling en werkafspraken waren tussen de verschillende partners, waardoor daklozen in een vicieuze cirkel terechtkwamen. Het leidde tot een project waarbij de volgende concepten werden uitgewerkt: ‘GBO komt naar de cliënt’ en ‘Meldpunt wonen’. In het eerste concept was het de bedoeling om onder de partners tot een goede rolverdeling en afstemming van eenieders inspanningen te komen, met zo veel mogelijk participatie van de cliënt zelf. In het tweede concept wilden we de nadruk leggen op preventie en kort op de bal spelen bij woonproblemen tussen eigenaar en huurder, zodat die niet escaleren en dakloosheid zo veel mogelijk vermeden wordt.

De partners voelen dat het GBO samenwerkingsverband nog veel meer impact zou kunnen hebben indien de verschillende losstaande initiatieven geïntegreerd zouden worden binnen één bestaande structuur. De ELZ is daar de meest geschikte structuur voor.

UITDAGINGEN

Zorg en welzijn veronderstellen natuurlijk ook een goed functionerende tweede en derde lijn. Door de geografische ligging van ons ELZ ZORA, werken we samen met drie ziekenhuisnetwerken (Helix, Briant en ZAS). De fragmentatie van deze sector is dermate groot dat, met uitzondering van enkele administratieve zaken, we er in de afgelopen bestuursperiode niet in geslaagd zijn tot constructieve samenwerking te komen.

Het Interfederaal Plan voor Geïntegreerde Zorg legt de lat hoog. Terecht. Laat ons hopen dat de geplande hervormingen in de ziekenhuissector van minister Vandenbroucke hieraan proberen te verhelpen. Dat plan is voor onze organisatie een grote prioriteit.

De geplande hervormingen in de ziekenhuissector van minister Vandenbroucke is voor onze organisatie een grote prioriteit.

Het centraal stellen van de burger vergt nog serieuze inspanningen. Geïntegreerde zorg veronderstelt een sterk ‘populatiemanagement’. In België kreeg het concept ‘public health’ in het verleden te weinig aandacht en ontbreken voorlopig nog de tools en middelen om dit populatiemanagement vorm te geven.⁸ Zoals duidelijk werd tijdens de Covid-pandemie. De Europese studie “EU PROSPeCD”, waaraan drie Vlaamse universiteiten meewerkten (Hasselt, Antwerpen en Leuven), ontwikkelde een eerste stap naar een populatiemanagement dashboard voor België.

De persoon met een zorg- en ondersteuningsnood (PZON) actief betrekken, blijft een opdracht die we nog onvoldoende hebben kunnen waarmaken.

De ELZ’s hebben een breed spectrum van taken. Steeds weer moet de vraag worden gesteld: zijn we actor, netwerk, stimulator of mediator? En wat zijn de logistieke, financiële en organisatorische consequenties van de keuzes die we maken of die anderen voor ons maken?

TOEKOMST

In 2025 worden in alle ELZ’s nieuwe zorgraden (bestuursorganen) verkozen. De bestuursperiode valt samen met de nieuwe lokale besturen. Dat was ook zo gepland door de Vlaamse overheid. Dit biedt heel wat mogelijkheden om de samenwerking verder te optimaliseren en verdiepen.

In maart 2025 verzond Vlaams minister van Welzijn, Caroline Gennez, een omzendbrief betreffende het Lokaal Sociaal Beleid 2025-2031.⁹ Daarin wordt de rol van de zorgraden van de ELZ benadrukt voor het bovenlokaal beleid. De minister nodigt de lokale besturen uit om “volop mee in te zetten in de ELZ, die de motor moet worden van de geïntegreerde zorg”.

De Interfederale Cel Geïntegreerde Zorg zet volop in op het ontwikkelen van geïntegreerde zorg. Het is duidelijk dat de ELZ’s in Vlaanderen hier een rol mogen en moeten spelen.

Koken kost geld. We hopen dat de budgetten hiermee rekening houden.

We zien dat nieuwe projecten en opdrachten gekoppeld worden aan of ingebed worden in de ELZ. Maar koken kost geld. We hopen dat de budgetten hiermee rekening houden. Door de homogene samenstelling van de regeringen op de verschillende niveaus is er een unieke kans om in de komende legislatuur nog veel meer recht te trekken.

De uitrol van de ELZ op 1 juli 2020 is er in geslaagd om de eerste lijn heel wat ‘rechter’ te trekken. We zijn nu vijf jaar verder. In onze ervaring zouden een aantal zaken onmogelijk gerealiseerd zijn zonder interventie, op één of andere manier, van de ELZ. De fundamenten werden gelegd. We kijken uit naar de verdere constructie van de eerste lijn, klaar voor de uitdagingen van de 21^ste eeuw.

EINDNOTEN

1. Nuyens Y. De eerste lijn is krom. Gezondheidszorg tussen onderzoek en beleid. Deventer: Van Loghum Slaterus; 1980.↑
2. Nuyens Y. Meer lijn in de eerste lijn. Syntheserapport Conferentie Eerstelijnsgezondheidszorg 2010. Brussel Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid; 2010.↑
3. Vandeurzen J. Conferentie Eerstelijnszorg. Reorganisatie van de Eerste lijn in Vlaanderen. Conferentie Eerstelijnszorg 2017; Brussel Brussel Vlaams Agentschap Zorg en Gezondheid; 2017.↑
4. Van der Elst M, Schoenmakers B, Dierckx E, De Donder L, De Roeck E, Duppen D, et al. A search for relevant contextual factors in intervention studies: a stepwise approach with online information. BMJ Open. 2022;12(9). ↑
5. Coremans R, Saerens A, De Lepeleire J, Denier Y. From moral distress to resilient ethical climate among general practitioners: Fostering awareness. A qualitative pilot study. PLoS One. 2024;19(8).↑
6. De Lepeleire J, De Landtsheer N, Adriaensen K, Van Meerbeeck E. Knelpunten in de gedwongen opname Exploratief onderzoek in de eerstelijnszone Zuidoost Rand Antwerpen. Huisarts Nu 2023;52(4):181/3.↑
7. Vlaams minister van Welzijn en Armoedebestrijding Cegk. Omzendbrief WVG 2025/1. Omzendbrief betreffende Sociaal Beleid 2025-2031. Brussel: Vlaamse Regering; 2025.↑
8. Criel B, De Lepeleire J. Van basisarts tot public health: verschillende wegen om naar Rome te reizen. Tijdschrift Geneeskunde & Gezondheidszorg. 2021;77(10):815_26.↑
9. Vlaams minister van Welzijn en Armoedebestrijding Cultuur en Gelijke Kansen. Omzendbrief WVG 2025/1. Omzendbrief betreffende Sociaal Beleid 2025-2031. Brussel: Vlaamse Regering; 2025.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 32, 2025, nr. 6 (juni), pagina 39 tot 44

• gezondheidszorg
• eerstelijnszone
• welzijn

GEZONDHEIDSZORG

Het gevecht van Vandenbroucke: de hervorming van de artsenverloning

Bart Demyttenaere

5 jaar eerstelijnszone: een bilan

Jan De Lepeleire, Filip Schramme, Sarah Renaerts en Ben De Wit

Waar blijft het antiracismebeleid in de ouderenzorg?

Saloua Berdai Chaouni