Log in

Hoe fiscale ruimte creëren?

SOCIALE BESCHERMING VOOR IEDEREEN

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 8 (oktober), pagina 18 tot 22

Al de financiële mogelijkheden die in deze bijdrage de revue passeren, worden ondersteund door verklaringen van de Verenigde Naties en van internationale financiële instellingen. Regeringen, over de hele wereld, passen ze al decennialang toe. Costa Rica en Thailand hebben militaire uitgaven verminderd en het geld gebruikt voor universele gezondheidszorg. Egypte heeft een ‘Economische Rechtvaardigheidsinstantie’ in het Ministerie van Financiën. In veel landen worden belastingen opgetrokken om sociale investeringen te doen. Brazilië heeft een financiële transactietaks gebruikt om de sociale bescherming uit te breiden. Bolivia, Mongolië en Zambia financieren hun universele pensioenen, kindertoeslagen en andere programma’s met belastingen op mijnbouw en gasontginning. In meer dan zestig landen werd met succes onderhandeld over de schuldenlast, en meer dan twintig landen hebben een deel van de schuldenlast afgewezen, zoals Ecuador, Irak en IJsland. Het uitgespaarde geld wordt gebruikt voor sociale programma’s. In veel landen worden begrotingstekorten gemaakt (‘deficit spending’) om het sociaaleconomisch herstel op te trekken.

Elk land is uniek. Alle mogelijkheden moeten zorgvuldig worden onderzocht en in een nationale sociale dialoog besproken. Vandaag, in tijden van broos mondiaal herstel, begrotingsconsolidering en trage groei, is de noodzaak om begrotingsruimte te creëren bijzonder groot. Deze bijdrage is daartoe een inleiding en geenszins volledig.

8 MANIEREN OM BEGROTINGSRUIMTE TE CREËREN VOOR SOCIALE BESCHERMING

1. De meest orthodoxe mogelijkheid: het herschikken van de overheidsuitgaven

Zowel binnen als buiten de regeringen zullen belangengroepen altijd met elkaar in concurrentie zijn om het beleid te beïnvloeden en begrotingsmiddelen te krijgen. Het debat wordt vaak gemanipuleerd door gevestigde belangen en/of ideologische affiniteiten. Zo wordt soms gezegd dat sociale uitgaven voor onbeheersbare tekorten zorgen, terwijl bijvoorbeeld militaire en andere niet-productieve uitgaven buiten schot blijven.
Corruptiebestrijding kan een belangrijke bron van begrotingsruimte zijn voor sociaaleconomische ontwikkeling. Ze wordt geraamd op meer dan 5% van het mondiale ‘bruto nationaal product’. In de Afrikaanse Unie wordt het bedrag op 25% van het bbp van Afrikaanse staten geraamd, wat betekent dat jaarlijks 148 miljard dollar verloren gaat aan corruptie. Zelfs in de Verenigde Staten denkt men dat 5 tot 10% van de jaarbegroting voor Medicare en Medicaid verloren gaat aan corruptie.
Het is een goed startpunt om uit te gaan van nieuwe prioriteiten voor de overheidssector om op die manier de begrotingsruimte uit te breiden. Er is wel tijd voor nodig. Onmiddellijke resultaten zullen er waarschijnlijk niet uit voortvloeien.

2. Het optrekken van de belastingsinkomsten

Door belastingstarieven aan te passen - bijvoorbeeld voor verbruik, vennootschapsbelasting, financiële activiteiten, personenbelasting, eigendom, in- of uitvoer, ontginning van natuurlijke hulpbronnen, enzovoort - of de belastinginvordering efficiënter te maken, kan veel worden bereikt.
In het algemeen wordt de begrotingspositie van een land er door versterkt. Nieuwe belastingen kunnen potentieel ook ten dienste staan van meer rechtvaardigheid, vooral als de ongelijkheid groot is. Met het verhogen van de belastingstarieven kan iets gedaan worden voor arme en kwetsbare gezinnen, kunnen armoede en ongelijkheid verminderen en kan er op termijn inclusieve groei tot stand komen. Het is in de jongste geschiedenis echter niet zo vaak gebeurd dat de progressieve belastingen werden opgetrokken voor de rijkste gezinnen om op die manier sociale investeringen in het voordeel van de armen te kunnen doen. Dit komt hoofdzakelijk door de liberaliseringsgolf en het dereguleringsbeleid dat sinds het begin van de jaren 1990 in de meeste economieën wordt toegepast. Maar gelet op de noodzakelijke rechtvaardige ontwikkeling - en de daarbij horende begrotingsmiddelen - zijn veel regeringen nu bezig met het optrekken van hun belastingsinkomsten.
Er zijn grosso modo zes belastingcategorieën die in aanmerking komen voor hogere inkomsten: verbruiks- en omzetbelasting, inkomensbelasting, vennootschapsbelasting, natuurlijke hulpbronnen, import- en exporttarieven, en andere meer innovatieve benaderingen.
Veel ontwikkelingslanden hebben de afgelopen jaren hun inkomsten- en vennootschapsbelasting verminderd. Met de toenemende ongelijkheid wordt het stilaan dringend om meer progressieve belastingen in te voeren.
Om sociale bescherming te financieren kunnen transacties in de financiële sector worden belast. Dat is vrij makkelijk in te voeren en te controleren, aangezien er met bankinstellingen wordt gewerkt die onder toezicht staan. Iedereen kan er onder vallen, het is een instrument voor fiscale controle en het is zeer progressief. Brazilië koos voor deze oplossing van 1997 tot 2007. Dat mechanisme werd ‘sociale bijdrage’ genoemd.
Landen zoals Botswana (diamant), Brazilië (aardolie), Indonesië (aardolie en gas) en Maleisië (bosbouw) houden controle over hun natuurlijke hulpbronnen door middel van overheidsbedrijven. Bolivia heeft een nieuwe regulering voor de verdeling van de opbrengsten van koolwaterstoffen ingevoerd, zodat de regering een sociaal programma als ‘Renta dignidad’ (‘waardigheidsinkomen’) kan aanhouden - een basispensioen voor alle mensen van ouder dan 60, zonder bijdragen.

3. Meer bijdragen door meer mensen sociale zekerheid te geven

In de bestaande sociale zekerheidssystemen kunnen er meer middelen gevonden worden door er meer mensen toegang toe te geven. Op die manier komt begrotingsruimte vrij voor andere sociale uitgaven. Door mensen met een baan ook bijdragen te laten betalen, en toegang tot de sociale zekerheid te geven, kan de informele economie geformaliseerd worden.
Sociale bijdragen voor de financiering van de sociale zekerheid is een erg betrouwbaar en voorspelbaar systeem. Het maakt meer middelen vrij op de begroting, zeker in landen met lage inkomsten uit belastingen.
Een goed voorbeeld van hoe bijdragen uit de informele sector kunnen worden gestimuleerd, is Uruguay. ‘Monotax’ is een vereenvoudigd belastingsysteem voor kleine bedrijfjes. De micro-bedrijven die zich aansluiten krijgen automatisch toegang tot uitkeringen van het op bijdragen berust systeem voor sociale zekerheid. Het is een goed instrument om de informele sector en kleine bedrijfjes te formaliseren.

4. Lobbyen voor hulp en transfers

Dit betekent dat men met verschillende donoren of met internationale organisaties gaat praten om meer Noord-Zuid of Zuid-Zuid transfers te krijgen.
In principe is de officiële ontwikkelingshulp de eerste keuze voor het uitbreiden van de begrotingsruimte, hoewel er heel wat onzekerheid bestaat over de toekomst ervan. De huidige hulpstromen blijven ver onder de beloofde 0,7% van het bbp. Donorlanden gaan vaak op zoek naar hun geliefkoosde ontwikkelingslanden. Er zijn veertien ‘donor darlings’ die meer dan 30% van alle officiële hulpstromen ontvangen, terwijl de armste landen zo goed als buiten de hulpstromen worden gehouden. Bovendien komt slechts de helft van de traditionele hulp ook echt in de ontwikkelingslanden terecht.
De Zuid-Zuid transfers winnen aan belang, meestal als bilaterale hulp. De data over deze transfers lopen uiteen en zijn onbetrouwbaar. Ze worden op 8,5% geraamd van alle mondiale ontwikkelingssamenwerking. De landen die hier moeten worden vermeld, zijn China, Brazilië en Venezuela.

5. Het uitschakelen van onwettige financiële stromen

Gelet op de gigantische bedragen die jaarlijks onwettig de ontwikkelingslanden verlaten, moeten de beleidsmakers zich buigen over het witwassen van geld, omkoperij, belastingontwijking, transferprijzen en andere financiële misdrijven die veel geld kosten aan de regeringen. Het zijn middelen die beter kunnen worden ingezet voor sociale en economische ontwikkeling.
Volgens de Verenigde Naties bedroegen in 2014 de geldstromen uit de ontwikkelingslanden 970 miljard dollar. Het grootste deel gaat naar de Verenigde Staten, dat instaat voor twee derden van het mondiale spaargeld. Arme landen dragen dus middelen over naar rijke landen.
Naast de legale geldstromen zijn er de onwettige transfers, meestal door goederen tegen een foute prijs te factureren. Dit bedrag wordt voor 2012 op 1.000 miljard dollar geraamd. De gemiddelde jaarlijkse uitstroom van onwettig kapitaal wordt op meer dan 10% geschat in dertig ontwikkelingslanden. Dat is een werkelijk verbijsterend bedrag, zeker als we het vergelijken met de uitgaven voor gezondheidszorg. In 2012 was het bedrag van de onwettige uitstroom bijna tien keer zo hoog als de totale ontwikkelingshulp die arme landen kregen.

6. Gebruik maken van de buitenlandse muntreserves bij de centrale bank en de overheid

Hiermee wordt bedoeld dat begrotingsbesparingen en andere overheidsinkomsten die in speciale fondsen zitten, zoals soevereine vermogensfondsen, effectief gebruikt worden. Ook buitenlandse muntreserves bij de centrale bank kunnen worden gebruikt voor binnenlandse of regionale ontwikkeling.
Er zijn 29 landen die goed voorzien zijn van middelen in soevereine vermogensfondsen, zoals China en Rusland. Er staan ook drie minst ontwikkelde landen op de lijst: Kiribati, Mauritanië en Oost-Timor.
Veel ontwikkelingslanden hebben het afgelopen decennium enorme muntreserves opgeslagen bij hun centrale bank. De buitenlandse muntreserves zijn over de hele wereld tussen 2000 en 2013 verzesvoudigd. De meeste landen investeren hun reserves in schatkistcertificaten van de Verenigde Staten, terwijl dat geld zou kunnen worden gebruikt voor sociale en economische ontwikkeling.

7. Lenen of de bestaande schuldenlast herschikken

Leningen met een verlaagde intrestvoet zijn veruit te verkiezen wanneer de schuldenlast als een strategische optie wordt gezien om sociale en economische bestedingen te kunnen doen. De internationale ontwikkelingsassociatie (IDA) van de Wereldbank leent renteloos aan de armste landen of geeft extra lange gratieperiodes van 35 tot 40 jaar voor de terugbetaling. Ook regionale ontwikkelingsbanken of speciale fondsen (zoals het OPEC fonds voor internationale ontwikkeling) kennen soms lage intrestvoeten toe.
De duurzaamheid van de schuldenlast moet uiteraard worden bekeken. Voor het IMF ligt de drempel op 40% voor de langetermijnschuld t.a.v. het bbp. Meer mogen de ontwikkelingslanden niet lenen als ze hun macro-economische stabiliteit en de fiscale duurzaamheid van hun leningen willen behouden.
In de praktijk zijn er vijf mechanismen die landen kunnen gebruiken om hun schuldenlast te herstructureren: heronderhandelen, een vermindering van de schuldenlast, swaps of omzettingen, het afwijzen van de schuldenlast en ‘defaulting’ (niet betalen). Hoeft het gezegd dat deze mechanismen niet voor de hand liggen?

8. Een soepeler macro-economisch kader

Dit kan betekenen dat het begrotingstekort groter wordt en dat er meer inflatie is, zonder de macro-economische stabiliteit in gevaar te brengen.
De orthodoxe macro-economische benadering wordt in twijfel getrokken, zelfs door het vele werk van de Verenigde Naties, sinds de jaren 1990, om menselijke ontwikkeling en mensenrechten te bevorderen.
Met een soepeler begrotingsbeleid kan meer ruimte worden gecreëerd voor ander beleid. Sommige landen zouden meteen veel meer geld hebben voor gezondheidszorg. In landen zoals Eritrea, Guinea en Zuid-Soedan, zou 2% meer begrotingsruimte leiden tot 6% meer uitgaven in de gezondheidszorg.
Een tweede mogelijkheid is een soepeler monetair beleid. Een expansief monetair beleid wordt in verband gebracht met de mate waarin lonen en inkomens automatisch worden aangepast aan prijsveranderingen. De inflatiedrempels zijn het gevolg van een politieke keuze, gebaseerd op bijzondere omstandigheden in verschillende landen. De bedoeling is dat met het monetair beleid werkgelegenheid wordt gecreëerd. Maar in veel gevallen kan er worden gezorgd voor meer sociale en economische investeringen.

De meeste landen werken met een mix van diverse maatregelen om hun begrotingsruimte te verbreden. Een nationale sociale dialoog is de beste oplossing om tot optimale macro-economische en begrotingsoplossingen te komen, en om te zorgen voor werkgelegenheid, inkomenszekerheid en mensenrechten. Een nationale tripartiete dialoog (met regeringen, werkgevers en werknemers), samen met het maatschappelijk middenveld, academici, VN-agentschappen en anderen, is van fundamenteel belang om de bereidheid te creëren meer begrotingsruimte te zoeken en te kiezen voor een optimale mix van beleid voor inclusieve groei en sociale rechtvaardigheid.

Isabel Ortiz, Matthew Cummins, Kalaivani Karunanethy
Resp. directeur en medewerkers departement ‘Sociale bescherming’, Internationale Arbeidsorganisatie (IAO) in Genève

Voor cijfers en gedetailleerde berekeningen van wat dit alles betekent, zie: http://www.ilo.org/secsoc/information-resources/publications-and-tools/Workingpapers/WCMS\_383871/lang--en/index.htm

Noot
1/ Deze bijdrage is een ingekorte versie van: Isabel Ortiz, Matthew Cummins, Kalaivani Karunanethy, Fiscal Space for Social Protection. Options to Expand Social Investments in 187 Countries – ESS Working Paper nr 48, ILO, Geneva.

sociale bescherming - sociaal beleid - fiscaliteit

Samenleving & Politiek, Jaargang 22, 2015, nr. 8 (oktober), pagina 18 tot 22