Hoe men tweederangsburgers creëert

Pro memorie. Het zorgbudget is een onderdeel van de Vlaamse sociale bescherming (decreet van 18 mei 2018). Het zorgbudget voor zwaar zorgbehoevenden (voorheen Vlaamse zorgverzekering) is bestemd voor mensen die vanwege ziekte of ouderdom zorg nodig hebben. Zij kunnen rekenen op 130 euro per maand om te besteden aan niet-medische kosten, zoals hulp bij het aankleden, wassen en/of eten. Het zorgbudget voor ouderen is bestemd voor 65-plussers met een beperkt inkomen en gezondheidsproblemen. Het bedraagt maximaal 583 euro per maand en is afhankelijk van de hoeveelheid zorg die iemand nodig heeft en van het (gezins)inkomen.

Bij de voorstelling van deze maatregel werd aangevoerd dat het alleen maar logisch is dat men aan zogenaamde 'nieuwkomers' vraagt om eerst een tijd bij te dragen tot de financiering van de Vlaamse sociale bescherming, alvorens daar rechten uit te kunnen putten. Kennelijk beschouwen de regeringspartijen iemand die in Vlaanderen komt wonen tien jaar lang als een 'nieuwkomer'. Deze maatregel zou betekenen dat iemand die minder dan tien jaar in Vlaanderen woont en die zwaar zorgbehoevend wordt (bijvoorbeeld na een ongeval of een ziekte) geen beroep zal kunnen doen op het zorgbudget.

Al snel werd de vraag geopperd of zo'n maatregel juridisch wel kan. Er zijn inderdaad ernstige juridische bezwaren tegen het invoeren van een dergelijke maatregel. In deze bijdrage geven we een overzicht van deze bezwaren.

Helemaal nieuw is een verblijfsduurvoorwaarde voor sociale uitkeringen overigens niet. De federale 'Zweedse coalitie' had eerder al een verblijfsduurvoorwaarde van tien jaar ingevoerd voor de Inkomensgarantie voor ouderen (IGO) en voor de Inkomensvervangende tegemoetkoming aan personen met een handicap. Het Grondwettelijk Hof vernietigde evenwel in een arrest de eerste maatregel wegens 'strijdigheid met de Grondwet en het Europees recht' (arrest nr. 6/2019). Het Grondwettelijk Hof vond deze voorwaarde onder meer in strijd met de standstill-verplichting uit artikel 23 van de Grondwet en met de bepalingen in de Europese socialezekerheidsverordening 883/2004. De zaak tegen de tweede maatregel is nog hangende. Maar ook hier komt er wellicht een vernietiging.

JURIDISCHE BEZWAREN

De standstill-verplichting van artikel 23 van de Grondwet

Artikel 23 van de Grondwet bepaalt dat eenieder het recht heeft op een menswaardig leven en dat daartoe de wetgevers onder meer de sociale rechten moeten waarborgen. Artikel 23 legt zelf geen sociale rechten vast. Dat moet gebeuren door de verschillende bevoegde wetgevers. Deze bepaling bevat volgens het Grondwettelijk Hof echter wel een standstill-verplichting. Deze verplichting houdt in dat de wetgever een bepaald beschermingsniveau niet aanzienlijk mag afbouwen, tenzij dit gerechtvaardigd kan worden door redenen van algemeen belang. In het arrest met betrekking tot de Inkomensgarantie voor Ouderen (IGO) wees het Grondwettelijk Hof erop dat de invoering van een tienjarige verblijfsduurvoorwaarde een aanzienlijke achteruitgang van de sociale bescherming betekent. Verder ging het Grondwettelijk Hof na of er een goede reden van algemeen belang was om deze maatregel te nemen. Eén van de redenen kan de bescherming van het financieel evenwicht van het stelsel zijn, of het tegengaan van misbruik en fraude (zoals 'uitkeringstoerisme'), of nog, het afhankelijk maken van deze uitkering van het bestaan van een voldoende band met België. Maar zelfs als er zo'n goede reden is, dan moet wel worden aangetoond dat de maatregel effectief nodig is om deze doelstelling te bereiken en dat hij evenredig is. Zo zal uit gegevens en cijfers die de wetgever voorlegt moeten blijken dat de invoering van deze voorwaarde wel degelijk bijdraagt tot het bereiken van deze doelstellingen. In ieder geval was in de zaak van de IGO het Grondwettelijk Hof van oordeel dat dit niet was aangetoond. De toename van de kosten voor de IGO bleek vooral te zijn veroorzaakt door de vergrijzing van de bevolking en de lage wettelijke pensioenen als gevolg van de pensioenhervormingen. Het Grondwettelijk Hof was er evenmin van overtuigd dat deze maatregel noodzakelijk was om een voldoende band met België te verzekeren. Een tienjarige verblijfsduurvoorwaarde ging in de ogen van het Grondwettelijk Hof te ver.

Het invoeren van een dergelijke voorwaarde voor het verkrijgen van het recht op het Vlaamse zorgbudget zal wellicht op dezelfde bezwaren stuiten. In ieder geval zal de Vlaamse wetgever moeten aantonen dat er redenen van algemeen belang zijn, dat deze maatregel noodzakelijk is om dit algemeen belang te dienen én dat de maatregel evenredig is.¹

Het Europees recht en het vrije verkeer van personen

Naast grondwettelijke bezwaren botst deze maatregel ook met het Europees recht. Voor burgers van de lidstaten van de Unie geldt het vrije verkeer van personen. Essentieel hierbij is het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Dit betekent dat de lidstaten voor burgers van andere lidstaten geen voorwaarden voor de toegang tot (onder meer) sociale rechten kunnen invoeren die niet gelden voor de eigen burgers. Dit verbod is vastgelegd in de Europese verdragen en in het daarvan afgeleide Europese recht. Hierbij gaat het ook om voorwaarden die indirect vooral burgers van andere lidstaten treffen. Een verblijfsduurvoorwaarde van tien jaar is zo'n voorwaarde.² Deze kan enkel worden aanvaard indien zij gerechtvaardigd is door een reden van algemeen belang, en daarnaast ook noodzakelijk en evenredig is. In het verleden heeft het Europese Hof van Justitie een dergelijke verblijfsduurvoorwaarde vaak strijdig bevonden met het Europees recht. Deze voorwaarde zal dan ook niet kunnen worden toegepast op burgers van de Unie. Eventueel zou een verblijfsduurvoorwaarde wel kunnen worden toegepast op Unieburgers die hier nooit hebben gewerkt. Dat zou echter enkel in de eerste vijf jaar van hun verblijf gelden, en op voorwaarde dat wordt aangetoond dat zij een onredelijke belasting zijn voor de sociale bijstand, bijvoorbeeld omdat zij een beroep doen op het leefloon.

Daarnaast zijn er ook nog de bijzondere regels van de Europese socialezekerheidscoördinatie (verordening 883/2004). Deze regelt de socialezekerheidsrechten van personen die zich binnen de EU verplaatsen. Deze verordening is ook van toepassing op het zorgbudget. Hierin is een regel opgenomen die bepaalt dat indien de wetgeving van een lidstaat wachtperiodes invoert voor een bepaalde uitkering, de periodes die vervuld zijn in de verschillende lidstaten moeten worden samengeteld. Het Grondwettelijk Hof heeft hier in zijn arrest over de IGO ook op gewezen en daaruit afgeleid dat de verblijfsduurvoorwaarde van tien jaar in strijd is met deze Europese verordening. Overigens houdt de huidige tekst van het decreet over de Vlaamse sociale bescherming hiermee rekening. Nu al is er bepaald dat iemand zich pas kan aansluiten bij de Vlaamse sociale bescherming indien hij/zij reeds vijf jaar in Vlaanderen (of Brussel) woont, maar dat de jaren van sociale verzekering in een ander EU-lidstaat ook meetellen.³ Door deze samentellingsregel zal een verblijfsduurvoorwaarde van tien jaar in de praktijk dus niet toegepast kunnen worden op burgers van de Unie. In ieder geval moeten verblijfsperioden in een andere Europese lidstaat worden meegeteld. Overigens ook Vlamingen kunnen hier aanspraak op maken wanneer zij naar een andere lidstaat zouden verhuizen en daar een beroep zouden willen doen op de sociale bescherming.

De Europese richtlijnen over de rechten van derdelanders

Daarnaast heeft de Europese wetgever in een aantal richtlijnen bepaald dat derdelanders (personen die niet over de nationaliteit van een lidstaat beschikken) ook een beroep kunnen doen op gelijke behandeling voor sociale uitkeringen in de lidstaat waar zij verblijven. Daarin wordt onder meer voorzien in richtlijn 2003/119 over langdurig verblijvende derdelanders (dat zijn derdelanders die reeds vijf jaar legaal in een lidstaat verblijven), richtlijn 2011/95 die de rechten bevat van personen die de status van vluchteling of van subsidiair beschermde hebben verkregen en richtlijn 2004/81 over de rechten van slachtoffers van mensenhandel. Van belang is ook richtlijn 2011/98 over de zogenaamde gecombineerde vergunning. Deze richtlijn legt de lidstaten op om voor arbeidsmigranten in een eenvormige procedure te voorzien voor het verkrijgen van een vergunning voor verblijf en tewerkstelling. Deze richtlijn bevat ook een bepaling over het recht op gelijke behandeling met de burgers van de gastlidstaat, onder meer voor de sociale zekerheid. Deze bepaling is van toepassing op iedereen die legaal in een lidstaat werkt. Er is enkel een uitzondering op de gelijke behandeling voor hen die minder dan zes maanden werken of gewerkt hebben.

De verplichting tot gelijke behandeling kan dus worden aangevoerd door een grote groep derdelanders. Directe of indirecte discriminatie (zoals bijvoorbeeld een verblijfsduurvoorwaarde) zal gerechtvaardigd moeten worden, maar het is erg onwaarschijnlijk dat een verblijfsduurvoorwaarde van tien jaar deze toets zal doorstaan.

De internationale verdragen

De verblijfsduurvoorwaarde zal ook botsen op een aantal internationale verdragen die door België of de EU zijn gesloten. Hierbij gaat het in de eerste plaats om het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EVRM). Volgens de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens, verbiedt dit verdrag elke vorm van discriminatie op grond van nationaliteit met betrekking tot de sociale zekerheid. Het Hof laat hierbij wel een zekere beleidsruimte aan de staten, maar elk onderscheid, direct of indirect, moet worden gerechtvaardigd en evenredig zijn. Het valt opnieuw te betwijfelen of een tienjarige verblijfsduurvoorwaarde in overeenstemming is met deze rechtspraak. Het Grondwettelijk Hof heeft eerder al verwezen naar het EVRM en beslist dat op grond hiervan vreemdelingen die ingeschreven zijn in het bevolkingsregister (na vijf jaar verblijf), recht hebben op sociale uitkeringen onder dezelfde voorwaarden als de eigen burgers. Ook het Europees Sociaal Handvest verzet zich tegen de toepassing van een verblijfsduurvoorwaarde van tien jaar. Daarnaast zijn er nog de bilaterale socialezekerheidsovereenkomsten die België heeft gesloten met een reeks van derde landen en waarop eventueel een beroep kan worden gedaan. Ook de EU heeft met derde landen verdragen gesloten waarin een clausule inzake het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit staat (zoals bijvoorbeeld met Turkije en de Maghreb-landen). Ook deze verdragen kunnen worden aangevoerd.

RESPECTEER DE RECHTSSTAAT, VERSTERK DE INTEGRATIE

Het moge duidelijk zijn dat de invoering van een verblijfsduurvoorwaarde van tien jaar, waarvan minstens vijf jaar ononderbroken, voor de toekenning van het Vlaamse zorgbudget op heel wat juridische bezwaren zal stuiten.⁴ De Vlaamse wetgever zal de invoering van deze maatregel goed moeten motiveren. Dat is overigens de belangrijkste rol van de standstill-verplichting van artikel 23 van de Grondwet. Deze standstill-verplichting is in feite een verplichting die vereist dat de wetgevers zorgvuldig te werk gaan, in het bijzonder wanneer sociale rechten worden afgebouwd. Het Grondwettelijk Hof kijkt vooral naar de degelijkheid van de argumenten, en stelt zich niet in de plaats van de wetgever die uiteindelijk een beleidsmatige afweging maakt. In die zin is de controle door het Grondwettelijk Hof via de toepassing van de standstill-verplichting bedoeld om na te gaan of het democratische beslissingsproces ernstig verloopt. Het gaat er dus zeker niet om dit proces te dwarsbomen, zoals sommige politici beweren. Integendeel, het is een garantie dat het beslissingsproces degelijk wordt gevoerd met ter zake dienende argumenten en dus niet op basis van loze beweringen of vooroordelen. Het Europees Hof voor de Rechten van de Mens drukte het als volgt uit: een maatregel kan niet gerechtvaardigd worden door 'general biased assumptions or prevailing social prejudice'. ⁵ De democratie is juist gediend met het afwijzen van maatregelen die vooral gebaseerd zijn op vooroordelen en veeleer een symboolfunctie hebben, maar tegelijk zware sociale gevolgen hebben voor de betrokkenen.

Daarnaast moet deze maatregel in overeenstemming zijn met een hele reeks van Europese en internationale verplichtingen die vooral betrekking hebben op het verbod van discriminatie op grond van nationaliteit. Een tienjarige verblijfsduurvoorwaarde is zo'n vorm van indirecte discriminatie en moet worden gerechtvaardigd, noodzakelijk zijn en evenredig. Een verblijfsduurvoorwaarde van tien jaar is dit niet.

Het idee dat iemand slechts aanspraak kan maken op sociale bescherming als hij/zij eerst voldoende heeft bijgedragen aan de gastsamenleving botst met het grondwettelijk, Europees en internationaal recht, zeker als het gaat om sociale rechten die, aldus artikel 23 van de Grondwet, een menswaardig bestaan moeten bevorderen. Het Vlaamse zorgbudget geeft aan iemand die zwaar zorgbehoevend is een bijkomende financiële ondersteuning om de nodige zorg te kunnen betalen. Het onthouden van deze ondersteuning aan iemand die hier legaal verblijft en werkt (of gewerkt heeft) tijdens de eerste tien jaar, is moeilijk te verzoenen met de verplichting tot het garanderen van een menswaardig bestaan. Als men tweederangsburgers creëert en hen gedurende zo'n lange periode als 'nieuwkomers' beschouwt, kan men er overigens zeker van zijn dat dit niet bepaald zal bijdragen tot hun integratie.

VOETNOTEN

1. Voor een gedetailleerde analyse van de betekenis van de grondwettelijke standstill-verplichtingzie: D. Dumont, 'Le principe de standstill comme instrument de rationalisation du processus législatif en matière sociale', Journal des tribunaux, 2019, pp. 601-611 en pp. 621-628.↑
2. We gaan ervan uit dat deze voorwaarde ook van toepassing zal zijn op Belgen. Dan zou het niet om een directe discriminatie gaan. Maar het is onzeker of dit wel de toets met het grondwettelijk non-discriminatiebeginsel zal doorstaan. Eerder heeft het Grondwettelijk Hof de toepassing op Belgische kinderen van een verblijfsduurvoorwaarde van vijf jaar voor het verkrijgen van de gewaarborgde gezinsbijslag, ongrondwettelijk verklaard. Het bezitten van de Belgische nationaliteit is voor dit Hof reeds een voldoende band met België: arrest van 25 maart 2009, nr. 62/2009.↑
3. Zie artikel 41 decreet van 18 mei 2018. Ook verzekeringsjaren in de lidstaten van de Europese Economische Ruimte (Noorwegen, IJsland en Liechtenstein) en Zwitserland tellen mee en dit op grond van overeenkomsten die de EU met deze landen heeft gesloten.↑
4. Voor een uitgebreide analyse van alle juridische argumenten, zie mijn eerdere bijdrage over de invoering van een verblijfsduurvoorwaarde voor de Inkomensvervangende tegemoetkoming aan personen met een handicap: H. Verschueren, 'De nieuwe verblijfsduurvoorwaarde voor de toekenning van de inkomensvervangende tegemoetkoming aan personen met een handicap: juridisch drijfzand', Journal des tribunaux du travail 2018, pp. 401-416 en pp. 421-428.↑
5. EHRM 24 mei 2016, nr. 38950/10, Biao v. Denemarken, §113-114.↑

Samenleving & Politiek, Jaargang 26, 2019, nr. 9 (november), pagina 52 tot 57

• zorg
• Vlaams regeerakkoord
• Jambon I